拒绝“食人鲳” 立法抵御有害物种入侵
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本报记者 张涛
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主持人语
这一阵子，一种叫“食人鲳”的鱼类着实让社会“热闹”了一把。上至国家领导人，下至普通老百姓，对此都相当关注。人们在惊讶、犹疑之余，都不禁想问一问，这“食人鲳”是个什么东西，来自何方，有何危害？要采取什么措施防止类似的事件不再发生？在防止外来生物入侵方面，我们有没有法律可依？本期的“热点与对话”就带着这些问题和读者们一起，从法制的视角走近“食人鲳”！
立法抵御有害物种入侵
现在我国大约有120多种入侵动植物，每年因外来物种入侵造成的经济损失高达574亿元人民币。
近来，食人鲳这种体形小巧、色彩美丽而性格却十分残暴的鱼类正在成为民众和媒体关注的热点。
可能造成严重生态灾难
来自国家农业部、质量监督检验检疫总局、环保总局及法律界的多位生态环境方面的专家一致认为，我国南方有很多水域基本符合食人鲳的生存条件，食人鲳一旦适应了我国自然水域环境，形成自然种群，将对进入水中的动物甚至人的生命安全造成威胁，大量猎食我国的土著鱼类及其食物资源，对生物多样性、对入侵的水域生态系统造成极大的破坏。同时，也必将对我国渔业资源、渔业生产造成重大损失。
有专家指出，食人鲳并不是我国第一个外来入侵物种，也不会是最后一个。事实上，由于长期以来，人们对外来生物入侵缺乏认识，有些地方盲目引进外来物种，现在已经给我国的生态环境带来了巨大的危害，给经济造成了严重的损失。
物种入侵带来巨大危害
目前，在我国几乎所有的生态系统，森林、农业区、水域、湿地、草地、城市居民区等，几乎到处都可见到外来物种入侵的现象。如水葫芦、牛蛙、豚草、紫茎泽兰、飞机草、薇甘菊、空心莲子草、大米草等等，都是目前给我国的生态环境造成巨大危害的外来入侵物种。
来自国家环保总局的数字显示，现在我国大约有120多种入侵动植物，每年因外来物种入侵造成的经济损失高达574亿元人民币。
目前，食人鲳已经引起了国家有关部门的重视。2002年12月24日，农业部渔业局发出《关于查处食人鲳的紧急通知》，要求各地全面围剿食人鲳。12月25日，国家渔政渔港监督局发出紧急通知，要求各地渔业行政主管部门对市场上销售的以及公园、水族馆等养殖、展示的食人鲳进行检查，一经发现立即没收和销毁，并严禁将食人鲳放入自然水域。2002年12月27日，国家质检总局也向各直属检验检疫局发出通知，严防食人鲳等有害生物的传入。北京、上海、广东、广西、陕西、重庆等地都对食人鲳进行全面清查处理。
一时一地的清理查处只能治标。多位专家均指出，只有建立和完善各项法律法规制度，才能从根本上防止生物入侵的悲剧再次发生。
根本途径在于完善法制
抵御生物入侵，根本的途径在于建立和完善各项法律法规制度。
———加快立法步伐，制定针对引进外来物种的专门法。我国目前尚没有一部专门的外来物种管理法规，相关的法律法规和政策文件散见于我国的《渔业法》、《对外贸易法》、《货物进出口管理条例》、《进出境动植物检疫法》及《海洋环境保护法》等。如《渔业法》第16条规定：水产苗种的进口、出口由国务院渔业行政主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府渔业行政主管部门审批。《海洋环境保护法》第25条规定：引进海洋动植物物种，应当进行科学论证，避免对海洋生态系统造成危害。
与发达国家相比，我国对外来物种管理的立法只是刚刚起步，且法规级别较低，立法体系不健全，已有的措施不十分得力，缺乏专门性的、系统的行政法律法规，防治监管体系也尚待建立。总体上，我国现行的外来物种管理水平与我国面临的生物安全管理的严峻形势很不相称。
———规范外来物种引进审批程序，在立法的基础上建立生物引进风险评价制度。根据我国《进出境动植物检疫法》规定，一个外来物种要经过合法的途径进入我国，必须经过提出申请、审批、多次隔离检疫、现场检查等多个环节。通过这种严格的检验检疫程序，病原体及有毒有害物质进入我国的可能性就非常小。我国成功将口蹄疫拒之国门之外就是一个例子。
但像食人鲳这类只有放到生态环境中才会显示其危害性的物种则会使人忽略。因此，入境动植物物种生态风险分析的机制亟待建立。专家指出，在这种风险分析机制中，危害因素的确定不仅要包括我国原来规定中的各种动物传染病、寄生虫病病原体，而且还要包括对我国农牧渔业生产、人体健康和生态环境可能造成危害或负面影响的有毒有害和生物活性物质。在风险评估的过程中，评估后果不仅要考虑直接后果，如动物感染、发病和造成的损失，以及对公共卫生的影响等，还要考虑间接后果，如危害因素监测和控制费用、补偿费用、潜在的贸易损失以及对环境的不利影响等。
———建立多部门合作、协调机制和预警体系。外来物种应实行统一监督管理与部门分工负责相结合，中央监管与地方管理相结合，政府监管与公众监督相结合的原则；具体应结合现行法规的执行，明确由各部门分工承担相应的职责。在涉及到的检验检疫、农、林、牧、渔、环保等部门之间建立合作协调的机制。
此外，食人鲳进入我国并能够在大范围流传，还因为一些民众生物安全意识淡薄。因此，在全社会范围内进行环保知识、生物安全等方面知识的宣传，提高广大民众的环保意识，对于预防有害物种入侵也将起到积极的作用。
专家点评
加强立法规范
周珂（中国人民大学法学院教授）：
我国对于外来物种的生态安全问题在立法方面明显滞后，目前我国主要依据《进出境动植物检疫法》作为法律防范。首先，该法主要针对的是“病虫害”，即动植物的疫病，而不是物种，当然该法也将“其他有害生物”列入病虫害的范畴，但对生物物种的有害性还是有益性如何判断是该法难以解决的，例如大米草、水葫芦等引进时只要没有病虫害，很容易大摇大摆地闯入国门。其次，该法对于生物技术和转基因生物问题没有涉及，而这类问题是不可能用传统的病虫害来界定的。再次，该法不是专门维护作为国家安全重要组成部分的生态安全的特殊功能法律，而是复合型的双重功能法律，它既要保护资源和人体健康，又要促进经济贸易发展；既要防止病虫害输入，又要防止病虫害输出。该法在维护国家生态安全的作用方面有很大局限性，这与该法在执法上缺乏必要的力度也有很大关系。
当今世界，对于发达国家，包括国家环境或国家生态安全在内的国家安全受到前所未有的重视。对于发展中国家，来自发达国家的污染转移和生态侵略对可持续发展构成严重的威胁，因此，发展中国家对于生态安全必须加倍警惕。
健全监管机制
刘晴（农业部渔业局养殖处处长）：
外来物种一旦入侵成功，要彻底根除极为困难，用于控制其扩散蔓延、危害、防治的代价很大。当务之急是：首先，组织开展对我国目前已经引进的物种进行调查，对国外物种的基础资料进行搜集整理。在调查和掌握资料的基础上制定完善法规，加快立法步伐。应当根据国际条约的要求，借鉴国外对外来物种的管理经验，结合我国的管理现状，制定立法计划，根据轻重缓急，分步实施。国务院应牵头着手制定《外来物种引进管理条例》，在此基础上，分别制定相应的配套法规，形成一整套适合我国国情、具有可操作的法律法规体系。其次，应尽快规范外来物种引进审批程序，逐步建立健全防止生物入侵的管理制度。在立法的基础上，建立生物引进风险评价制度，制定科学的评价指标体系；建立引进物种名录制，对引进物种进行分类，实行分类管理。建立引进物种许可审批制度，依法加强对引进物种的审批；对首次引进物种实行从计划、生产、运输、销售、选种、检疫等全过程监控制度，实行监管期制。此外，我们还要建立健全科学的监管体制，加强检验检疫监测体系和执法队伍建设，提高监督管理水平。
提高生态保护意识
彭志生（国家质检总局动植物检疫监管司助理调研员）：
对外来有害物种，我们的管理制度还不完善，因此首先必须建立、健全法规，规范外来物种的管理。外来物种可能来自境外，也可以来自境内的不同生态环境；既可能是自然物种，也可能是通过现代生物技术衍生出的不同基因型物种；可能是对生物多样性、社会和经济的发展有益的物种，也可能是能破坏正常食物链、生态环境的有害物种。因此，在制定法规时，应当全面考虑，控制外来生物的来源，通过风险分析确定外来生物的危害程度，根据外来生物的不同用途（科研、观赏、展示、生产等）采取不同的降低风险的管理措施，防止外来有害生物的传入，保证正常品种资源的引进。其次，完善外来物种的风险管理。任何一种外来物种的引进都应当开展风险分析，从该物种的生长、繁殖、生存环境条件、引进物种的数量、所要进入的环境、引进用途、在食物链中的位置、危害程度、控制危害的费用等方面综合评价，确定风险的大小和风险管理措施，为制定外来物种的引进政策提供科学依据。另外，还要建立多部门合作、协调机制和预警体系，加强宣传教育，提高全民的生物安全、生态保护意识。
百姓视点
胡丹（学生）：每个地方都有它的生态平衡，兔子可爱，但兔子几乎让整个澳洲的绵羊饥荒。生鱼好吃，但在没有天敌的美国它就是霸主。在我们国家，没有食人鲳的天敌，所以，难免有一天它们也会成为澳洲的兔子，或者是美国的生鱼。出于对我国海洋馆管理的不了解，我还是赞成在国内对食人鲳进行种族灭绝，在我国杜绝一切使食人鲳造成生态灾难的可能性。当然，这并不意味着食人鲳这个物种就此被消灭，它们还是可以在巴西亚马逊河，自己原先的生态圈子里活得好好的。
卢文革（国家公务员）：食人鲳这种鱼如果它只是在一个固定的生活区域，比如海洋馆等地方养殖，供人观赏，我觉得这可以接受，毕竟它这时候只是一个观赏的对象，不会危及到我们的生活。但是有谁能确保它就只呆在海洋馆里，而不会流传到外界去？况且这种鱼的繁殖能力这么强，一旦海洋馆或者其他养殖场所由于疏忽，让食人鲳跑到河道、湖泊里，那么我们再想去捕杀，就会变成一件很困难的事。所以要是不能确定养殖食人鲳场所的安全性，还是干脆一刀切得了。
冯焰（电视台编辑）：为什么要一刀切将食人鲳满门抄斩呢？不是说要保护生物多样性吗？我不否认如果食人鲳在我国江河湖泊里泛滥成灾的话，会带来生态灾难，但是在海洋馆里展览的食人鲳已经不具备害人的条件了，有必要连它们也杀死吗？我们可以将它作为活标本，让大家都来认识它，这是具有科普意义的。只要对饲养者给予许可权登记，建立严格的监管体系，我认为保留海洋馆里的食人鲳并没有太大的危险性，没有将食人鲳完全销毁的必要。
陈姚芬（医生）：引进外来物种应当是十分慎重的，必须经过科研部门和专家充分的研究、论证和实验后经政府正式批准才允许。这样随意引进、销售、饲养未经检验、检疫和批准的外来物种是违法的，应当立即予以禁止，违者应受处罚。其他国家关于这方面的教训已经太多了，我们应该认真汲取，这个学费就别再交了。建议我国今后对引进外来物种的程序作出明确的规定，不要让这里留下法律的空白。对遗落在民间的食人鲳，要限期上缴，过期严惩。
（本专栏由卢莉采访收集）
相关法律链接
《生物多样性公约》第八条规定：必须对那些威胁生态系统、栖息地或物种的外来物种进行预防引入、控制或根除。
《中华人民共和国海洋环境保护法》第二十五条规定：引进海洋动植物物种，应当进行科学论证，避免对海洋生态系统造成危害。
《中华人民共和国渔业法》第三十六条规定：各级人民政府应当依照《中华人民共和国海洋环境保护法》和《中华人民共和国水污染防治法》的规定，采取措施，保护和改善渔业水域的生态环境，防治污染。
《中华人民共和国环境保护法》第十九条规定：开发利用自然资源，必须采取措施保护生态环境。
第二十条规定：各级人民政府应当加强对农业环境的保护，防治土壤污染、土地沙化、盐渍化、贫瘠化、沼泽化、地面沉降和防治植被破坏、水土流失、水源枯竭、种源灭绝以及其他生态失调现象的发生和发展，推广植物虫害的综合防治，合理使用化肥、农药及植物生长素。
《人民日报》 (2003年01月08日第十五版)
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（责任编辑：刘克）
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