治理机构膨胀怪圈亟需相应法律法规
主持人语：精减机构，口号喊了许多年，然而，全国行政
机关和事业单位人数已达3670万，与1978年相比，全国财政供
养人员猛增了20倍！本刊编发的这则建议，出自一个基层机构
编制委会员工作人员之手。作者在工作实践中体会到，缺少机
构编制法规的硬件，要想搞好机构编制工作，有效地控制机关
事业单位工作人员的盲目增长，只能是一厢情愿。作者呼吁：
机构编制亟需依法管理
文\赵步程
我从事机构编制管理工作多年，总感到靠一帐一册、一簿
一卡，靠地方自定的几项制度、几条规则来管理机构编制是很
不规范也很不得力的。从建国至今，我们已经经历数次全国范
围的机构改革，机构编制为什么一面精简又一面增加，始终跳
不出“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的怪圈呢？全国
行政机关和事业单位实有人数目前已达3670万，与1978年相比，
财政供养人员增加了20倍。机关事业单位的人数为什么会如此
猛增呢？
我们应该清醒地看到，机构编制管理方面的“短期行为”
较重，存在的问题较多。这里试举几例，以资说明：
1、 急功近利。有些部门的领导在有限的任期内，总想干
点看得见、摸得着的事情，以显示自己的政绩。他们往往以某
项工作很重要为理由，要求增设某种工作机构，增加人员编制，
行政编制要不到就要事业编制，财政拨款要不到就搞自收自支。
新任领导接班后，再照此办理，结果，机构编制上去了，工作
效率反而下来了：原来一个单位承担的工作，现在由几家去承
担；原来一个人做的事，现在要几个人去做。推诿、扯皮、踢
球的事常有发生，弄得老百姓门难进、脸难看、事难办，影响
了党和政府在群众中的威信。
2、 多设职数。前一轮机构改革，在制定审批“三定”方
案时，各地、各部门都明确了部门领导职数及内设机构的科、
股级职数，这对超职数配备领导成员起到了积极的遏制作用。
但是，有些地方却没有办法按核定的领导职数配备领导成员，
原因是，原先就有那么多领导干部，既不能办退休又不能退二
线，这些“老人”必须仔细平衡，否则会有怨气。那些经过工
作实践的考验和锻炼，涌现出来的一批“新人”也应该量才提
拔任用，否则会有躁气。职数受限，别无他法，只好多设“庙
宇”，广安“菩萨”，于是，专职的党组书记、副书记、纪检
组长、工会主席便纷纷登台亮相了。有的正科级单位，行政编
制不到20个，副科以上的领导成员就有8人，加上股级干部、调
研员竟有12人之多。这种情况大概各县市都有，个别地方、部
门可能更严重一些，形成官多兵少、官浮于事的局面。
3、 条条干预。条条干预可以说是多年来难以根治的顽症，
许多来自县以上业务主管部门以法规形式出现的条例、纪要、
办法、意见，令县市领导非常头疼。不予重视支持吧，检查、
评比、验收通不过要扣县市的分，项目、装备、经费争取不到
又可惜，不得不同意增设机构、增加编制。这边机构还在酝酿
之中，那边就有打招呼的，写条子的，谁也顶不住。一旦编制
下达，真正有用的人又进不来，滥竽充数者却堂而皇之地成了
编内人员。
4、 门路过多。机构编制管理上有一句行话，叫“一枝笔
”，而一枝笔审批制度在许多地方都难以施行（主持人语：即
便“一枝笔”审批制度能得到施行，那么，这“一枝笔”又由
谁来“审批”呢？）因为，现在进入机关事业单位的门路比较
多。常委会、常务会研究配备机关事业单位的领导干部或其他
高层次用人，这无可非议，应另当别论。除此之外，组织部门
可以调整充实机关事业单位副股级以上干部；人事部门可以分
配大中专毕业生、引进高层次专业人才到机关事业单位去；人
才交流机构可以经领导批准，介绍成人教育类、职业教育类的
大、中专毕业生到事业单位去就业；民政部门可以通过领导同
意在事业单位安置退伍战士。我认为，即使常委会和政府常务
会研究决定的人事安排，属于企业调进、外地引进的对象，也
应由机构编制管理部门出具进人通知单，从其他门路进入机关
事业单位的企业人员和外地引进人员应该一律先提请机构编制
委员会研究同意后再办理进入的有关手续。机构编制不实行扎
口管理，门路过多，机构编制管理部门就成了“办事员”，而
不是“管理员”了，管理职能从何谈起呢？把好进口关岂不成
了一句空话！
5、 关系不顺。这是专对机构编制管理部门而言的。现在，
从中央到地方，机构编制委员会办公室虽是常设机构，但不是
独立机构。省以上机构编制部门行使管理职能的情况，我们很
不了解，不能妄作议论。对于市县机构编制部门的机构设置、
职能配置、运行状况，我们还是比较清楚的。当前，各县市编
委办与人事部门一般都合署办公，人事局长兼编委办主任。这
样一来，编委办不过是人事部门的一个内设股室，一个寄人篱
下的名为合署实为内设的非独立机构，要管理好一方的机构编
制，这是不是天方夜谭？市县机构编制部门与人事部门合署，
这是机构设置上的关系不顺。人事部门制订工作目标责任，安
排、总结年度工作，机构编制管理只是其中的一个方面，机构
编制部门与党委、政府均未签状，依附于人事部门的不签状的
合署机构，你还能行使什么职能？现在，市县编委办一般都是
核核编制，收收报告，办办手续，搞搞年报，这是职能配置上
的关系不顺。再看运行情况，仅举一例，可见一斑：凡是机构
设置、增加编制、调进人员的报告，照理先送编委办审理，尔
后由编委办提请编委会研究，但是，现在不少地方报告直送市
县领导，今天刚谈过，明天又去找，不签个意见，他不会善罢
干休，更有甚者，有些部门的领导想方设法请出人来说情，从
邻县找来依据，促使市县领导就范，搅得领导头疼，只好签上
“送编委办，提请会议研究”。本来是自下而上运行的，现在
成了自上而下运行，缠住了领导，闲置了编办，这是工作运转
上的关系不顺。有此“三不顺”，你还能管什么？
机构编制管理方面的问题还不止以上几点。经费不挂钩，
个人说了算，朝令夕改，政出多门，诸如此类，不一而足。长
此下去，只会使机构编制管理越来越难，机关事业进人越来越
多，各级财政负担越来越重，只怕是永远也走不出“精简——
膨胀——再精简——再膨胀”的怪圈了。出路何在呢？出路就
在制定、推行机构编制法规，而且要越快越好。
我认为，制定机构编制法规，有几项内容应该在法规中明
确起来。一是机构编制管理部门要单独设置，如果能垂直管理，
效果可能更好，不能垂直，那至少应隶属党委、政府领导，受
党委、政府委托，对党委、政府负责，既不依附于组织部门，
也不依附于人事部门，一定要有单独行使管理职能的权力，这
一条对市县机构编制部门来说尤为重要。他们很想做好管理工
作，但又无力做好管理工作，何也，机构没有单设啊！二是机
构编制管理职能要予以明确，党委、政府、编制管理部门，组
织、人事、劳动、财政及主管部门在机构编制管理上的各自职
责、相互关系，都应该理顺，在赋予职责的同时，也要赋予一
定的权威，没有严肃性和权威性的机构是无法做好职责范围内
的工作的。三是要有奖励与惩诫的条文，精神与物质的奖惩要
结合起来，该奖则奖、该罚则罚，赏罚分明，毫不含糊，目的
在于增加各级领导的机构编制意识，保障以法管理。四是要有
科学的、规范的机构设置、人员编制标准，使各地便于操作，
减少随意性，这些标准要严格，准确，少留或者不留余地，这
样有利于各地本着“精简、统一、效能”的原则，从紧从严控
制机构编制，以减轻财政负担，提高工作效率（主持人语：法
规具体内容，尤其是制约性的条款，作者语焉不详。）。
我们千呼万唤，希望机构编制法快出来，使机构编制管理
尽快走上法制化轨道。
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______2000.03
