代表述职
——人大代表接受选民监督实现形式的探索


  北京市东城区人大常委会主任 席文启

  对于人民代表大会代表要受选民或选举单位监督的问题,我
国《宪法》、《地方组织法》、《选举法》、《代表法》等法律
均作了原则规定,但法律并没有规定具体的监督形式和监督程序
,因而在实践中,如何对人民代表大会代表进行监督就成为人大
工作亟待解决的一个问题。几年来,我区人大常委会为此进行了
积极探索,找到了一条行之有效的途径--代表述职,初步解答
了这一难题,产生了较好的社会反响,下面简要介绍一下我们的
做法、认识和体会。

  一、我区人大常委会组织代表述职的实践

  我区人大常委会组织区人大代表向选民报告工作或述职的实
践大致可分为前期探索和最近的实践两个阶段。并且随着实践的
发展,代表报告工作或述职的方式、内容日益丰富和完善,效果
也日益显著。

  (一)代表述职的前期探索和1999年的成功实践

  1995年,我区人大常委会针对人大代表平时与选民联系面窄
、相当一部分选民对代表工作情况不甚了解,以及个别代表履职
意识不强,没有认真履行代表职责的情况,为推动代表主体作用
的发挥,探索人大代表接受选民监督的实现形式,逐步开展了“
代表向选民报告工作、选民评议代表”的尝试。到1998年底,共
有15位人大代表以“我为人民做了些什么”为题,主动向选民报
告了工作,受到选民的一致好评。初步尝试的良好效果进一步坚
定了我们继续探索的信心。

  1999年换届后,新一届常委会认识到:人大代表必须依法接
受选民的监督,人大代表履职情况必须让选民知道,人大代表是
否称职必须由选民评定。因而在前期探索的基础上,进一步把代
表向选民报告工作、接受评议作为一项制度规定下来,并明确使
用了“代表述职”这一概念,提出“每位代表在本届任期内至少
向选民述职一次”,规定每年第四季度人大代表按选区向选民述
职。到目前为止,已有37位人大代表以选区为单位向选民述职并
接受选民评议,占本届人大代表总数的15%今后每年还将有一定
数量的人大代表向选民述职,本届任期内全部247名区人大代表至
少应向选民述职一次。

  (二)代表述职的方式、内容和效果

  这些年来,常委会组织代表向选民报告工作或述职的方式主
要是委托各代表联组组织代表在本选区向选民报告工作,接受选
民评议。一般采用在由代表联组召集的代表所在选区的选民代表
大会上,面对面向选民述职的方式。选民代表尽可能推选在群众
中有一定威信、为人公正、看问题客观、且有一定分析问题能力
的选民。同时,要求本选区选出的人大代表出席会议,直接听取
选民意见。其一般程序是:先由会议主持人说明代表述职的意义
和述职人情况,再由代表向选民详细报告自己履行职责的情况,
或者由几位代表集体汇报工作情况,然后由选民就其述职报告对
代表进行评议,最后由述职代表作表态发言,根据选民评议意见
提出今后的努力方向和整改措施。

  在代表述职活动中,常委会规定述职的内容主要有:一是人
民代表大会开会期间行使代表权利的情况,包括听取和审议常委
会及“一府两院”工作报告,审议表决各项决议决定,依法选举
国家机关组成人员等;二是闭会期间参加代表活动情况,包括列
席常委会、主任会会议,参加常委会。代表联组或小组组织的视
察、检查、评议、座谈、学习培训等;三是促进政府工作,推动
宪法、法律、上级和本级人大及其常委会决议、决定的贯彻执行
情况;四是联系选民,反映社情民意,积极提出议案、批评、建
议情况;五是为民办实事,推动解决群众普遍关心的热点、难点
问题的情况;六是加强学习,提高自身素质情况;七是履行代表
职责的体会等。

  几年来区人大代表进行述职的实践证明:代表述职的确是一
条行之有效的代表接受选民监督的途径,它推进了基层民主政治
建设,促进了依法治区。调查表明,代表述职至少取得了以下明
显效果:

  1、提高了代表意识和履职意识,增强了代表的责任感和使命
感。通过面对面地与选民交流,直接接受选民监督,倾听选民对
自己是否称职的评议,使代表普遍感到了压力,增强了动力。有
的代表说,原来以为人大代表只是个荣誉称号,干不干无所谓,
听了别的代表述职,对照代表的权利和义务,思想上受到了很大
震动;如果再不认真履行职责,到头来就不好向选民交帐了;今
后要积极履行代表职务,当一个名副其实的人大代表。

  2、宣传了人民代表大会制度,宣传了人大工作。虽然选民在
五年一度的换届选举活动中,对人民代表大会制度有一定的接触
和了解,但还是很不充分的。通过代表述职这一形式,使选民具
体、生动地了解了人大代表在代表大会期间和闭会期间是如何履
行代表职务的,从多角度、多方面、深层次来认识人民代表大会
制度,来了解人大工作,来感悟“人民代表人民选、人民代表为
人民”的深刻含义,从而很好地宣传了人民代表大会制度,宣传
了人大工作,使我们的根本政治制度日益深入人心、贴近选民。

  3、密切了代表与选民的联系。代表述职活动架起了代表与选
民联系的桥梁,促进了代表与选民之间的思想交流和感情沟通,
密切了代表与选民的关系。它化解了选民在选举时反映的“代表
选了也见不到”、“不知道代表是干什么的”、“代表选了也白
选”等消极情绪,体验到了自己当家作主的感受。有位居委会的
选民说:以前想提个意见就知道找领导,现在代表面对面地向我
们报告工作,我们看到了代表替我们说话,为我们办事,以后有
什么意见,可以找人大代表了。

  4、增强了选民对代表的信任和对代表工作的理解与支持。

  开展代表述职活动,使选民了解到代表不辞辛苦为民办事的
真实事迹,大大增强了选民对代表的信任,增进了选民乃至社会
对代表工作的理解和支持,有利于为代表创造一个良好的履职环
境。有一位选民代表说:“我参加过多次投票选举,头一次听到
代表向选民报告工作,心里热乎乎的,感到代表履职令人心服口
服;代表办的事,都是老百姓关心的、需要的、实在的事;自己
的选票投对了。这样的代表选得值,信得过。”

  二、对代表述职实践的理性思考

  从1995年开展代表向选民报告工作的尝试到目前代表述职初
步形成制度,是一个不断实践的过程,也是一个不断认识的过程
。几年来的探索使我们对代表述职的认识逐步地由感性向理性发
展和深化,形成了一些初步的认识和体会。

  (一)关于代表述职的根据

  全国和地方各级人大代表是国家权力机关的组成人员,其述
职有何根据?我们认为,代表述职不仅仅是法律规定,还有确实
的实践根据和深刻的理论根据。

  1、代表述职的法律根据。我国《宪法》、《地方组织法》、
《选举法》、《代表法》等基本法律均对“代表必须接受监督”
作了原则规定,这些规定正是代表述职的法律根据。我国《宪法
》第七十七条规定:“全国人民代表大会代表受原选举单位的监
督。原选举单位有权依照法律规定的程序罢免本单位选出的代表
”。第一百零二条规定:“省、直辖市、设区的市的人民代表大
会代表受原选举单位的监督;县、不设区的市、市辖区、乡、民
族乡、镇的人民代表大会代表受选民的监督。地方各级人民代表
大会代表的选举单位和选民有权依照法律规定的程序罢免由他们
选出的代表”。《地方组织法》第三十八条规定:“省、自治区
、直辖市、自治州、设区的市的人民代表大会代表受原选举单位
的监督,县、自治县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的
人民代表大会代表受选民的监督。地方各级人民代表大会代表的
选举单位和选民有权随时罢免自己选出的代表”。《选举法》第
四十三条规定:“全国和地方各级人民代表大会的代表,受选民
和原选举单位的监督。选民或者选举单位都有权罢免自己选出的
代表”。《代表法》第五条规定:“代表受原选区选民或者原选
举单位的监督。选民或者选举单位有权依法罢免自己选出的代表
”。

  2。代表述职的实践根据。实践是理论的出发点和归宿,实践
的需要是理论产生的源泉和发展的根本动力。我区人大常委会在
进行代表述职的尝试时,也是在有一个初步想法的情况下,先由
个别代表联组进行试点,在取得初步经验的基础上逐步推开、稳
步发展的。几年来代表述职实践的成功证明:代表述职活动符合
我国基层民主政治发展的需要,是有远大发展前途和旺盛生命力
的,是行之有效的代表接受选民监督的形式,因而需要积极探索
,大胆实践,并尽快形成理论,进一步推进代表述职的实践。

  3、代表述职的理论根据。我们认为,代表述职的理论根据要
从民主制度的高度来分析。从民主制度的本质来说,代议制乃是
一种有局限的民主制,因为它不是由公民直接参加公共事务的管
理,而是让大多数公民把自己管理公共事务的权力委托给自己选
出的代表,由代表代为管理公共事务,因而是一种间接民主。代
表是否按照选民的意志或利益来管理决定着民主的真实性如何,
如果代表违背选民意志,则这种代议制就不能够实现民主。这正
是代议制的局限所在,也是以18世纪法国著名启蒙思想家卢梭为
代表的激进人士反对代议制的根本原因。但现代社会不可能都是
“小国寡民”的古代城邦或世外桃园,由于经济,文化、社会等
条件的制约,公民不可能都直接参加公共事务管理,实行代议制
势在必行。那么如何克服代议制这种民主形式的弊端呢?要防止
代表违背选民意志,达到真正的民主,就必须对代表进行监督。
由于现代绝大多数西方国家的代表制是建立在19世纪英国代议制
理论家J·S·密尔确立的代表责任制理论之上的,议员一经选出
,即取得独立地位,不受选区选民的约束,这是资产阶级民主的
局限性。马克思主义民主观则强调无产阶级建立政权后,代表必
须忠实于选民的意志和利益,“脱离被代表人意识的代表机关,
就不成其为代表机关”(见《马克思恩格斯全集》第1卷第54—5
5页)。否则,选民随时可以撤换代表。可见,代表必须接受监督
乃是社会主义国家的本质所决定的。

  (二)关于代表述职的含义

  代表述职这个概念的形成有一个过程。最初我们在尝试开展
这项工作时,暂称之为“代表向选民报告工作”。应当说,这一
概念通俗、直观他说明了该项工作的主要内容和表现形式,但并
没有揭示出该项工作的深刻内涵。随着我们实践的发展和认识的
深入,借鉴人大常委会任命的“一府两院”国家机关工作人员向
常委会述职并接受委员评议的概念,我们去年底提出了代表述职
这一概念,力图揭示代表与选民之间的法定关系。

  概念的形成过程就是从感性认识向理性认识飞跃的过程。

  对于代表述职这一概念应如何理解?我们认为,代表述职应
是指全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表向原选区选
民或原选举单位汇报自己履行代表职责的情况并接受评议的活动
。代表述职这一概念恰当地体现了代表与选民之间的法定关系,
即直接选举的代表与选民之间、间接选举的代表与选举单位之间
的委托与代言、监督与被监督关系。它是代表接受选民或选举单
位监督的实现形式的一个创新。

  (三)关于代表述职的意义

  代表述职作为代表接受原选区选民或原选举单位监督的有效
途径,其重要的理论意义和现实意义至少有以下几方面。

  1、准确地体现了我国国体的性质。我国是人民民主专政的社
会主义国家,一切国家权力属于人民,人民是国家的主人,人民
的意志和利益是一切国家活动的最高准则。代表述职正是人民主
人翁地位的具体体现,它较好地保证了代表按照人民的意志和利
益管理国家和社会各项事务,保证了人民当家作主。

  2、找到了代表接受监督的有效途径。虽然代表接受监督意义
重大,但由于缺乏恰当的、具体的、可操作的实现形式,过去对
代表的监督没能得到有效落实。代表述职使得选民或选举单位对
代表的监督具有了强有力的手段,也使得法律规定的对代表的罢
免具有了更强的现实性。

  3、提高了人大代表的代表意识。由于过去对代表监督的薄弱
,致使不少代表缺乏必要的代表意识。在人们眼中,代表似乎只
是一种荣誉称号,并没有什么实际意义。代表述职促进了人大代
表对代表含义的思考,进一步明确了“代表谁”和“怎么代表”
这两个简单而又深刻的命题的含义,提高了代表意识,增强了履
职积极性,深刻地认识到:代表不仅仅是一种荣誉称号,更是一
种职务,一种责任。只有认真履行代表职务,才能成为一名合格
的人民的代表。

  4、使人民代表大会制度更加深入人心。由于我国民主政治建
设起步较晚,加上种种社会原因,人民代表大会在人们心目中的
地位远未达到其真正应当具有的位置,理论与现实存在着较大反
差。代表述职从一个侧面使广大人民群众切实体会到:人民代表
人民选,人民代表为人民。真正感受到人民代表大会在社会生活
中的地位和作用。这对于增强全体人民的民主观念,加快我国民
主政治建设,推进依法治国无疑将起到巨大的作用。

  5、为《代表法》等相关法律制度的修订完善提供实践依据和
现实经验。由于法律,特别是基本法律具有规范性、全局性、稳
定性、强制性等特点,其修订和完善需要做大量的前期研究和探
索,包括进行社会实验,取得较为成熟的经验后方可形成立法案
。笔者认为,代表述职的探索将从一定程度上为有关法律规定的
丰富和完善提供有意义的实践依据和现实经验。

  三、代表述职中有待进一步研究的问题

  我区人大常委会几年来代表述职的探索取得了一定的理论收
获和实践效果。但同时,我们也遇到了许多需要进一步研究的问
题。如从述职主体上看,作为区级人大常委会,我们只是对直接
选举的代表如何向选民述职进行了探索,而对于间接选举的代表
如何述职则缺乏相应的实践。从述职内容上看,人大代表来自不
同行业和不同职务,对于从事具体的社区工作的代表述职较受欢
迎,而处于决策层次,接触百姓具体生活事务少的代表则不好述
职,如何克服不同工作性质的代表述职内容的片面性还需要探讨
。从述职形式上看,采取的形式还比较单一,今后需要针对不同
选区特点进行灵活多样的述职,如尝试以代表小组为单位进行述
职,分选区进行评议;组织若干个选区选民,联合进行部分人大
代表的典型述职;代表分散走访述职,统一邀请选民座谈评议;
单位独立选区直接召开选民大会进行代表述职,集中听取评议意
见等。从评议标准上看,怎样根据代表履职的不同特点进行量化
评定还有待实践的进一步发展等。对于这些问题,我们将继续进
行探索,力争使代表述职活动越来越成熟,越来越完善,为推进
社会主义民主政治建设不断做出我们的努力和贡献。

 

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