一、西方立法听证会的历史渊源

　　听证一词，英语为hearing ，在普通法系原来指的是司法听
证。而司法听证可以包括两 种不同的含义：一是作为司法审判程
序的一部分，在法庭审理的任何阶段双方当事人在法官 或其他司
法官员主持下，在法庭上公开交换证据，相互对各自出示的证据
和证人交互提问； 另一种含义是指在司法审判程序之外，法庭为
了获取或证实某一事实和法律问题的有关材料 或意见，听取有关
当事人的陈述，审查证据和证人，虽然它不如审判那样正规，在
听证中证 据的审理不如正式的刑事与民事审判那样严格，证据的
可接受性也较宽松，但它采取和审判 几乎一样的正式程序，当事
人和证人必须出席。这种司法听证的好处在于公开和公平，双方
当事人都有机会在公开的场合陈述自己的观点，提供证据，并向
对方提出的证人提问，使司 法审判具有透明度和民主性。

　　后来，这种制度从英国传到美国，美国又把它移植到立法和
行政中，作为增加立法和行 政民主化、有关当局获取信息的主要
方法。第二次世界大战以后，立法听证会制度又传到日 本和拉丁
美洲一些受美国法影响较大的国家。而在世界其他一些国家，采
取立法听证会制度 的较少。60年代以来，随着行政权力膨胀，行
政机构在决策中的作用越来越大，大量的专业 性、技术性问题不
但普通老百姓不了解，即使是作为民选代表的国会议员也不清楚
，这些问 题离开行政技术官僚，根本得不到解决。与此同时，普
通老百姓对这些问题的发言权越来越 小，在高科技的统治下，似
乎人们只能听从行政技术专家的摆布。在这种情况下，加强公众
参与立法和行政事务，成为西方社会的一个普遍的呼声。加强公
众参与作为一个民主的、时 髦的口号，正好利用了美国社会原有
的立法听证会制度，并使其发展进入一个新的阶段。

　　西方一些国家采取立法听证会制度的原因主要有两个：第一
，随着科学技术的发展，在 环境保护、城市管理、移民、交通安
全、食品卫生、产品责任、建筑质量、知识产权、犯罪 及其防范
等领域，越来越呈现出高度的专业性和技术性，作为立法者的国
会议员没有受过专 门训练，“只能说外行话”，很难对其中的问
题提出有针对性的意见，因此，在立法之前请 有关的专家参加听
证，陈述他们对某项议案的观点，为立法者提供有科学根据的咨
询意见， 成为立法听证会的一个主要内容。第二，随着社会关系
的复杂化，形成了不同的利益集团， 比如，企业中的企业家和工
会；破产案件中的企业、银行、破产企业的债权人；消费者权益
保护案件中的消费者、销售者和生产者；涉及到妇女平等权利案
件中的妇女、用工单位；劳 动争议案件中的劳资双方以及劳动管
理部门；交通案件中的驾驶者和交通管理部门、道路管 理与规划
部门等等。这些利益群体有着自己特殊的利益。在制定有关法律
的过程中，有关群 体之间的利益往往是对立的。因此，在立法听
证会上听取这些不同利益集团的意见，也是它 的一项必不可少的
内容。 二、西方立法听证会的程序

　　美国立法听证会的程序大致包括以几方面的内容：

　　(1) 发出通知。通知的内容包括听证法案的性质、内容，听
证会的时间、地点、程序， 主持听证的机关及有关法律依据，拟
制定的法律的主要争论点。通知的方法往往是刊登在联 邦公报或
报刊上，有时也采取张贴公告或将公告送达有关人员的方式。

　　(2) 给利害关系人参与听证的机会。允许他们在有关法案的
调查程序中参与意见，将拟 订的法案及其立法理由交给利害关系
人，听取其意见；当利害关系人涉及到有关团体时，可 以采取咨
询和协商的方法征求他们的意见；举行会议，使利害关系人得以
在会议上表达自己 的意见，提出立法建议；由参加听证的各方陈
述自己的意见，进行辩论，并提出证据支持自 己的主张；当事人
提出书面资料。

　　(3) 证人发言并对证人提问。听证会涉及的有关人员有义务
到国会及其委员会作证或提 供证词，不出席或不提供证词者，国
会有权依法采取强制措施。

　　这里有两个问题特别值得注意：第一，美国在举行听证会时
，特别注意发挥院外利益集 团的作用。每一个法案往往涉及不同
的利益集团，在听证会上主要听取不同利益集团的意见 ，如在环
境法的听证会上，听取环境保护组织，受到污染的居民代表和排
放污染的厂家的不 同意见，由这些不同的利益集团聘请所涉及的
技术问题、社会问题和法律问题的顾问，事前 进行有科学根据的
调查，写成报告，在听证会上提出自己的观点，进行辩论。在传
统上，律 师主要在法的适用过程中发挥作用，而当代美国，随着
立法听证会制度的发展，律师越来越 多地渗入到立法领域，作为
院外利益集团的法律顾问参加立法活动。第二，主持听证的国会
的有关委员会就象普通法系的法官一样，按照对抗制，只是按程
序主持会议，听取各方面的 意见，把提出某一论点而收集证据的
工作完全交给有关的利害关系当事人，特别是不同的利 益集团，
国会议员在听取了这些意见之后，自己作出判断，是支持还是反
对某一法案。

　　日本二战以后也采取了美国式的立法听证会制度。按照《日
本国会法》规定，举行立法 听证会的主要包括两类法案：一类是
可以召开听证会的法案，即对那些普遍关心及特定的重 要法案，
可召开公开听证会，听取与该项法案确实有利害关系者及有关专
家等的意见。第二 类是必须召开听证会的法案，即关于总预算及
重要岁入法案，必须召开公开听证会(公听会) 。日本国会委员会
举行立法听证会的程序通常是：由国会委员会主持为审查议长或
议院交付 的议案而召开的公听会；委员会在召开公听会时，必须
征得议长的同意；如议长同意举行公 听会，由委员长公布公听会
的时间、拟在公听会上听取意见的法案、拟在公听会听取意见的
利害关系人和有关专家(统称为公述人)；委员会在预先提出申请
者及其他欲参加人员中作出 准予参加公听会人员的名单，并通知
本人；当预先提出申请者中，对该案有造成或反对意见 时，应不
偏袒任何一方，公正选拔公述人；公述人发言应征得委员长的许
可，发言不得超出 欲听取其意见之法案的范围；公述人如超越上
述范围，或有不妥当之言行时，委员长得禁止 其发言或责令其退
场；委员会委员得对公述人质疑，但公述人不得对委员质疑；公
述人经委 员会同意后，得由代理人代为陈述意见或由书面形式表
示其意见；委员会为审查及调查上的 需要，可以要求利害关系人
列席，以听取其意见；有义务出席作证的人如不出席，可以强制
证人出席；无正当理由证人不出席，或不提供要求之文件，或出
席之证人拒绝宣誓，或拒绝 证言时，得处一年以下的监禁或100
00 日元以下的罚金；依法宣誓的证人作虚伪陈述时，得 处3个月
以上10年以下的惩役。 三、对立法听证会的不同评价

　　在西方国家，对立法听证会制度一直存在两种不同的评价。

　　一种观点认为，立法听证会是在立法过程中增加透明度、发
扬民主的好形式，它有利于 公众参与立法。他们认为，立法听证
会的优点可以概括为：第一，了解事实，立法听证会经 过利害关
系各方及专家的直接陈述、辩论和举证，便于立法机关获得新的
资料，有利于发现 事实。第二，反映民意，立法听证会能够听取
利害关系人、利益群体和有关专家的意见，从 而可以减少立法的
偏颇和缺陷，保证法律的合理可行。第三，政治权衡，通过立法
听证会有 助于国会了解不同社会利益集团、不同政治力量对某一
法案的态度，从而对它获得的支持程 度作出测试并作出相应的对
策。第四，安全阀，通过立法听证会使法案能得到充分审查和讨
论，逐步协调不同利益之间的关系，使法案为大多数人所接受；
而对于不宜在国会通过的法 案，也可以通过立法听证会使法案通
过产生梗阻，避免国会正式投票所带来的冲突，这样做 也减轻了
国会立法的负担，保证了立法质量。第五，传播功能，立法听证
会一方面可以“把 人民的意愿告诉立法者”，另一方面又通过公
开、民主的形式向公众灌输了法案的内容，引 起公众广泛的关心
。

　　而对立法听证会制度的否定评价则集中于它在资本主义政治
制度下的实际运作上。这主 要表现在这样几个方面：第一，由于
利益集团的作用，立法听证会往往为强大的院外利益集 团所操纵
，他们与代表他们的国会议员在听证会上遥相呼应，宣扬自己的
观点，压制对方的 意见，使得大多数立法听证会如同作戏，听证
会主持者与参加者的观点早已明了，会场上常 可以看到议员和特
别安排的证人之间的一问一答，以增强自己观点的说服力，以及
议员对持 不同见解的证人的严厉盘问，以使对方意见丧失可信力
，听证会只不过是走形式。即使不走 形式，占优势的观点或能够
为议员所接受的观点也往往是能够有事实和科学根据的观点，但
这又常常取决于哪 个利益集团有钱请得起好的律师、社会或科
学工作者。第二，立法听证 会缺乏效益，由于不同的意见之间无
限度的扯皮，耗费时间，不仅折磨立法人员，而且也使 立法没有
效益。第三，立法听证会提供的信息未必正确，一种意见在立法
听证会上被提出来 以后，往往由于某种社会心理或舆论的影响，
会很快为大多数人所接受，但这种意见很可能 是迎合了某些习惯
势力，而缺乏事实和科学根据。第四、立法听证会制度取得证言
的方式把 证人置于类似被告的地位，如审讯口供似的盘问，使人
好象置身于审判庭，而且听证会取得 的证言不一定具有代表性，
反映民意。