决定地方重大事项，是宪法和法律赋予地方人大及其常委会
的一项重要职能。20年来，在邓小平理论的指引下，按照坚持和
完善人民代表大会制度的要求，地方各级人大及其常委会在履行
决定重大事项职能的实践中，进行了许多有益的探索，积累了一
定的经验，并通过地方立法和制定工作制度，逐步完善和加强了
决定重大事项的职能。但是，从总体上看，由于对地方人大决定
重大事项的职能在认识上存在片面性，有关法律对重大事项的具
体内容没有明确规定，和习惯于党委决定、政府执行的运行模式
，地方人大决定重大事项的职能发挥还不够、不到位，有些应由
地方人大决定的重大事项而未通过人大作决定。在推进依法治国
的进程中，保证人民代表大会及其常委会依法履行国家权力机关
职能的一项重要内容是，应同重视加强人大立法、监督职能一样
，重视地方人大履行决定重大事项职能的研究，积极解决地方人
大履行决定重大事项职能方面存在的问题，使地方人大决定重大
事项的职能适应依法治国、实现社会主义法治国家的需要。

　　加强地方人大决定重大事项的职能，应正确认识和理顺地方
人大决定权与同级党委决策权的关系。我们党是代表人民根本利
益的执政党，党领导国家政权，领导国家事务。党领导国家事务
与人大决定国家事务，本质是一致的，都是代表人民的利益，保
证人民当家作主；目标和任务是一致的，就是坚持四项基本原则
，发展社会主义民主，健全社会主义法制，实现社会主义现代化
，建设高度文明、高度民主的社会主义国家。但是，由于党同政
权机关的性质不同，职能不同，组织形式和工作方法不同，党对
国家事务的领导，是政治领导，即政治原则、政治方向、重大决
策的领导，和向政权机关推荐重要干部，主要方式是经过法定程
序使党的主张变成国家意志。就决策而言，地方党委的决策权与
地方人大的决定权是有区别的。地方党委的决策，侧重对本地区
贯彻党的路线方针政策，和本地区经济社会发展及某个时期、某
项工作任务，从总体上作出政治性、方向性、原则性的决定，为
政权机关贯彻执行指明方向；决策的结果，通常以党内文件的形
式出现，对本地区各级党组织、党员领导干部和党员有约束力，
并以党的纪律为后盾，要求其保证执行；对党外各方面和人民群
众，则是通过号召、说服、引导和影响去实现。地方人大的决定
，是在同级党委领导下，以遵循党委的决策为原则，依照法律程
序，对涉及本地区人民社会政治经济生活的有关事务作出决定，
把党委的主张同人民和国家的意志统一起来，变成国家的意志；
决定的结果，是制定颁布地方性法规或作出法规性的决议，对本
地区一切国家机关、社会团体、公民包括党组织和党员，都具有
普遍的约束力，并以国家强制性为后盾，规定其必须遵守和执行
，如果违反，应承担相应的法律责任。正因为如此，地方党委应
支持同级人大履行决定重大事项的职能，不能以党委的决策代替
同级人大的决定。树立人大的权威，实质就是树立党委的权威。
地方人大履行决定重大事项的职，要遵循同级党委的决策，依照
法定程序，使其号召性的东西变成国家强制性的东西，维护党委
的权威，保证党委总揽全局、协调各方的作用。江泽民同志指出
：“对法律规定须经人大及其常委会审议、决定的重大事项，经
党委审查原则同意后，应当依照法定程序提交人大及其常委会审
议、决定，支持人大依法行使职权，使党的主张经过法定程序变
为国家的意志和人民的自觉行动，以保障改进和建设的顺利进行
”；“党中央关于国家事务的重大决策，凡是应该由全国人大决
定的事项，都要提交全国人大经过法定程序变成国家意志”。彭
真同志强调：“有关国家事务的重大决定要经过人大或政府，通
过法律程序变成国家意志”；“凡是国家根本的、长远的、重大
的问题，最后都要由人大决定。”政治体制改革以来，党中央在
这方面已经作出了表率，如宪法修正案、建设三峡工程等，都是
党中央按照法律程序提交全国人大作出决定并通过。因此，地方
党委一定要善于把本地区国家事务的重大决策通过同级人大及其
常委会依法作出决定。具体方式是，凡是关系本行政区政治、经
济、文化等方面属于人大及其常委会职权范围内的重大事项，如
果党委认为需要作出决定，就应通过人大常委会党组向人大或人
大常委会提出，或由政府形成议案，向人大或人大常委会提出，
由人大及其常委会作出决定。人大常委会认为需要作出决定的重
大事项，人大常委会党组也应积极主动地向同级党委提出建议，
并将决定草案的主要内容报请同级党委审查批准，然后再依照法
律程序作出决定。

　　加强地方人大决定重大事项职能的另一个问题是，应正确认
识重大事项的特征，把握重大事项的范围，特别是应从法律上对
重大事项的具体内容作出明确界定。经过这20年的实践，各地人
大及其常委会对重大事项的特征从理论上认识是一致的，即凡属
本行政区内涉及全局性、长远性、根本性的国家事务，都是重大
事项。“全局性”，是指重大事项的空间范围；“根本性”，是
指重大事项的重要程度；“长远性”，是指重大事项涉及的时间
范围。各省、市、县、乡情况不同，其重大事项的全局性、长远
性、根本性也不尽相同。在实际操作上，也比较能够正确地把握
其全局性、长远性、根本性这三者的关系，并非要求其同时具备
全局性、长远性、根本性。如年度国民经济和社会发展计划，其
全局性、根本性的特征比较明显，而长远性就相对地显得不足，
但它是重大事项，人大必须审议、决定；计划的变更或调整，还
应按照法律的有关规定，报请人大常委会审议批准。对重大事项
的“范围”，基本上都能按照《地方组织法》规定的政治、经济
、教育、科学、文化、卫生、环境与资源保护、民政、民族等工
作进行操作。比较突出的问题是，对法律规定的重大事项范围内
的各项工作的具体内容，因缺乏法律明确界定，操作起来比较困
难，尺度比较难以掌握，成为影响地方人大及其常委会发挥决定
重大事项职能的一个难点。这方面亟需进一步研究和探索。根据
法律规定的原则和有关法律解释及这20年来的实践，一般地说，
凡涉及本行政区群众切身利益的事项或者较多群众关心的事项，
如：本地区的机构和人事制度改革、企业制度改革、劳动制度改
革、社会保险制度改革、医疗制度改革、住房制度改革等等重大
改革事项；本地区的重大工程项目，特别是涉及本地区财政资金
投入较大的项目，涉及生态环境和环境保护的项目，如公路交通
、水利工程等，因各地财力不同，重大工程项目资金投入量的界
定应因地而定；一段时间群众普遍关心的事项，如物价问题、社
会治安问题、救灾工作等；本地区行政区划的较大调整，如撤地
改市、大乡划小乡或小乡并大乡、移民吊庄建制等；本级行政机
关的增加、合并、撤销等事项。这些都可以列为重大事项的具体
内容。应从完善国家有关法律和制定地方性法规，加以明确界定
，使之有利于加强地方人大决定重大事项的职能。

　　宁夏回族自治区人大常委会办公厅副主任

　　2000年6月14日