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制定规范性文件“四缺”现象应引起重视


  在没有立法权的地方,人大常委会依法制定好规范性文件,
对于保证地方国家权力机关正确有效地行使职权,推动当地经济
建设和各项社会事业的发展具有重要意义。但从实践看,一些地
方在制定规范性文件工作中明显存在“四缺”现象: 一是内
容空泛,缺明确具体的要求。在一些规范性文件中,大多是笼统
的、号召性的东西,具体的、可操作的规定却少之又少;对一些
无关紧要的问题详尽阐述,对一些敏感问题,却“巧妙”地用一
些模棱两可的话遮遮掩掩,避实就虚,回避矛盾。这样的规范性
文件不能解决实际问题,出台不出台没有多大意义。

  二是照抄照转,缺地方特色。片面追求体例完整、文字规范
,大段地抄录国家法律法规和上级人大及其常委会的规范性文件
,没有起到具体细化法律、结合本地实际贯彻法律的目的;有的
则将外地相同内容的规范性文件原封不动地“拿”将过来,为我
所用,也不管是否符合本地实际。

  三是程序简单,缺充分的酝酿讨论。制定规范性文件是一项
严肃、复杂的工作,必须充分集中常委会全体组成人员的智慧,
由常委会进行反复酝酿讨论。而有些地方为了追求声势,尽快使
本地各项工作有“法”可依,许多规范性文件未经认真审议就匆
忙出台,严重影响了文件的质量和生命力,有的甚至出台不久就
多次修改。

  四是力量薄弱,缺专业起草人员。起草规范性文件需要丰富
的经验和充分的专业知识。从当前情况看,这项工作通常由人大
常委会的有关办事机构承担,而这些办事机构又普遍受到人员较
少、年龄偏大和知识结构不合理等因素的制约,承担起草的重任
实在勉为其难,不能保证起草的质量。以上四个问题,影响了
地方国家权力机关的权威和工作的正常开展,必须引起高度重视
。为此,笔者建议:(一)制定有关办法,规范工作程序。鉴
于当前对制定规范性文件并无统一规定,各地可结合当地实际,
制定出有关办法,对规范性文件的事前调研、起草、审议、通过
、公布、备案等程序作出明确具体的规定,规范制定规范性文件
的行为。做到充分发扬民主,起草时注意广泛吸收人民群众、有
关单位和专家的意见和建议;充分发挥权力机关的整体效能,审
议前将草案和有关说明提前发给委员,并组织他们围绕有关事项
深入调研;审议时,鼓励委员充分发表意见;对存在重大分歧的
草案,可进行多次审议,确保决策的民主化、科学化。

  (二)注重实际效果,突出地方特色。要坚决克服那种贪大
求全,只图形式、不求实效的倾向,在不与法律法规相抵触,保
证规范性文件权威性、严肃性的前提下,致力于解决实际问题,
对文件所涉及内容,能细化的尽量细化,能分解的尽量分解,增
强其可操作性。同时,要树立开拓进取精神,紧密联系本地实际
,大胆创新和突破,更多地创造新鲜经验,为上级和外地人大提
供参考和借鉴。

  (三)加强工作力量,提高起草水平。规范性文件质量如何
,起草工作是关键环节。一方面,要搞好内部挖潜,加强办事机
构工作人员的学习和培训,有意识地提高他们制定规范文件所需
的法律、人大业务和有关专业知识水平,增强其做好起草工作的
能力。另一方面,要积极向有关方面争取,尽可能改善有关办事
机构的年龄和知识结构,充实年轻干部和专业人才;起草专业性
较强的规范性文件时,吸收有关专家和 法律工作者参加,以提供
更多的智力支持。

  (徐军伟 李红军)w

  (2000年8月2日)

 

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