Tu-P3-4.gif (2061 字节)

关于人大信访工作的法律思考


  何迎晓

  人大信访作为联系国家权力机关和人民群众的桥梁和纽带,
作为反映社情民意的窗口,其价值和功用已越来越受到社会和公
众的肯定和接受,重视信访工作也是我党的优良传统。在依法治
国、建设社会主义法治国家的今天,从法律上对人大信访工作进
行一些思考,对于加强人大信访工作,使人大信访更适应形势和
任务的需要、更好地为人大及其常委会服务、为人民群众服务都
有积极的意义。人大开展信访工作的法律依据

  我国宪法规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。”
“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民
代表大会。”“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工
作人员,有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家工
作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告或者
检举的权利。”地方组织法规定,县级以上的地方人大常委会“
监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作,联系本级人
民代表大会代表,受理人民群众对上述机关和国家工作人员的申
诉和意见。”各级人大由人民选举、对人民负责、受人民监督;
国家行政机关、审判机关、检察机关要对人民代表大会负责,受
它监督。因此,从权力的表现和归属来讲,一切权力都来自人民
,都要受到人民的监督。信访活动也是人民依照法律规定,管理
国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务的一种途径。人
大信访工作是整个国家信访工作的重要组成部分,尊重信访人的
权利,维护他们的合法利益,是人大信访部门应当积极履行的职
责。

  尽管目前全国性的监督法尚未制定,但作为国家根本大法的
宪法已对公民的基本权利做了规定,赋予人大及其常委会监督“
一府两院”的职能,其它法律和地方性法规对公民的信访活动和
信访部门的权利、义务也有明确规定。如信访条例、四川省各级
人民代表大会常务委员会监督条例、四川省各级人大常委会司法
案件监督条例、四川省人民代表大会常务委员会受理公民申诉、
控告、检举的暂行办法等。当然,权利是属于常委会的,作为人
大内部设立的信访工作机构,实质上是行使这项权利的职能部门
之一,其主要工作内容是受理人民群众对国家行政机关、审判机
关、检察机关及其工作人员的申诉、控告、检举,收集群众对立
法、司法的意见和建议。群众反映的其它方面的问题,按照有关
法律法规的规定及内部规章制度分别情况办理,使之进入权利机
关的监督程序。

  因此,人大信访工作的法律依据应该是十分明晰的,由此也
决定了信访工作的作用和地位。在实际工作中,那些认为人大信
访工作可有可无、对信访工作采取敷衍应付的想法是错误的。加
强和改进人大信访工作是建设社会主义法治国家的需要

  党的十五大提出了依法治国的方略,并将“依法治国,建设
社会主义法治国家”写入了宪法,这标志着我国的民主法制建设
进入了—个新的时期。法治的基本含义是依法办事、依法治国、
依法管理国家。法治要求国家机关及其工作人员在法律范围内活
动,依法办事;如果违反法律,超越法律,应承担法律责任。法
治的实质是人民高于政府,政府服从人民,它不同于专制国家中
政府以统治者自居,把法单纯作为治理国家、治理老百姓的工具
和手段。我国的社会主义法治的“法”,多数由人民代表机关制
定,反映和体现的是最广大人民的利益和意志,它既要求政府依
法行政、依法管理,也要求公民人人知法,人人守法。

  目前,我国正处在由计划经济向市场经济转轨、由民主政治
的初级阶段向较完善阶段转变的时期。市场经济的建立,为中国
法治进程奠定了必然的经济和社会基础,走向法治是中国现代化
的必由之路,但由人治向法治的转变还有一个漫长而艰难的过程
。在这样一个时代,法治的内容更多的是对政府的要求,更多的
要强调对权力的制约与监督。孟德斯鸠指出:“一切有权力的人
都容易滥用权力,这是万古不变的一条经验。”因此,必须“以
权力制约权力”,否则“公民生命、自由必然要成为滥用权力的
牺牲品”。我国自建国以来,一直重视让人民群众知政、参政和
监督国家机关及其工作人员,历次宪法都规定政府要经常保持同
人民群众的联系,倾听人民群众的意见,接受人民群众的监督。
但由于监督制度尚不完善,监督体制还不健全,即使我们有很好
的国体和政体,也难以有效地防止权力的滥用和腐败的滋生。在
这方面,我们也有过惨痛的教训。正因为如此,82宪法加强了各
级国家权力机关对“一府两院”的监督力度。其次,全国人大及
其常委会又制定通过了行政诉讼法、国家赔偿法、行政处罚法、
行政监察法、行政复议法、法官法、检察官法、人民警察法等法
律,较好地解决了对行政、司法的制约问题,体现了人民利益至
上的原则,体现了现代民主法治的精神。

  江泽民总书记强调指出:“实现、维护和发展人民群众根本
利益,始终是我们最大、最重要的政治。我们全部工作的出发点
和归宿,都是为人民谋利益。”在三个代表的论述中,再次强调
了党要成为人民利益的忠实代表。在一个公民的根本利益受到真
正重视的国家,信访在国家生活中也一定有着重要的一席之地。
信访人个体的意愿和要求,通过信访渠道一旦进入权利机关的监
督领域,就转化为国家权利机关的意志,最大限度的代表民意,
这正是社会主义民主的本质——人民当家作主,人民依法享有广
泛的权利和自由。当前人大信访工作面临的课题是如何加强和改
进信访工作,以适应新的形势和任务的要求。信访的价值功能

  (一)信访——人大监督、立法、改进工作的信息源

  自地方人大及其常委会成立以来,人大信访工作就随之产生
。以四川省为例,从有信访量统计数字开始,1983年仅一千多件
,以后逐年上升,到1993年突破一万件,1999年为17320件。近2
0年信访工作的时代背景,正是我国改革开放、经济建设、民主法
制建设取得巨大成就的20年,人民群众的物质生活水平不断提高
,精神生活的层次和要求也在上升。物质丰富、商品经济繁荣的
结果,是人们更强调做人的尊严,维护自身权利的意识更强烈,
对社会的政治、经济、文化等投以更多关注的目光,这在物质匮
乏、精神禁锢的年代是无法想象的。信访量的持续增长,正是从
—个侧面反映了这一社会变革时期的真实状况。因此,不能把信
访数字的增长简单理解为问题很多,矛盾突出,它说明人民群众
的法律意识的增强,人民代表大会制度的性质、地位、作用已越
来越多地为公众所认识,应视为社会主义民主法制建设的成果。

  从人大信访的对象分析,既有工人、农民、知识分子、机关
干部、企业法人、又有人大代表、人大常委会组成人员;内容涉
及司法案件,经济纠纷,农民负担, 下岗就业,拆迁安置,换届
选举,社会治安,廉政建设,环境保护,对国家机关及其工作人
员的控告和申诉,对立法的建议、法律的咨询等。人大及其常委
会通过信访这一渠道,可以了解到党和国家的方针政策以及人大
决议、决定贯彻落实的情况,了解到人民群众普遍关心、反映强
烈的社会热点问题和人民群众的疾苦、危难和要求,了解到人民
群众对各方面工作的意见和建议,尤其是对行政执法、司法活动
的申诉和意见,对国家工作人员违法、腐败行为的检举和控告等
等,这些都是人大开展立法、监督、决定重大事项和人事任免等
工作所必须的十分宝贵的信息源。

  江泽民同志曾经指出:“作为人民代表机关的人大及其常委
会,也应该进一步加强同人民群众的联系,使人大更好地代表人
民,并接受人民的监督……人民代表大会应当成为联系群众、反
映民意、解决矛盾的重要民主渠道”。我们常说来信来访工作是
送上门的群众工作,是人大及其常委会密切联系群众、倾听群众
呼声、为群众排忧解难的重要工作,是接受群众监督、了解社情
民意的重要渠道。人大通过处理人民群众的来信来访,依照国家
的法律、法规解决群众的问题,满足他们的正当要求,在立法、
监督及其它方面工作中更充分的体现人民的利益,是融法、理、
情于一体,合民心顺民意的行为。

  从对信访情况的分析可以看到,群众向人大信访的内容主要
集中在对行政机关、司法机关及其工作人员的申诉、控告、检举
上,要求人大履行监督职能,加大监督力度,实施有效监督,而
监督工作一直是人大工作的薄弱环节。近年来,从全国人大到地
方各级人大,都把监督工作提到了与立法同等重要的位置。为了
保证行政和司法的独立,人大监督权的行使具有事后性的特征。
那么,如何发现国家行政和司法机关执法中存在的问题?人民群众
是将他们切身感受、亲身经历、耳闻目睹的事实通过信访向权力
机关反映,其中尽管有歪曲事实和胡搅蛮缠者,但毕竟是少数。
一些当事人甚至并不清楚支持自己主张的法律依据,他们只是朴
素地、真实地“讲述老百姓自己的故事”,在纷繁复杂的事件背
后,反映出的是国家机关及其工作人员工作中存在的实质性问题
。因此,重视信访,重视信访反映的典型案件及通过分析得出的
代表性、阶段性、普遍性的问题,对于人大监督权的有效行使、
对于国家机关改进工作、更好地为人民服务都有积极的意义。

  诚然,在现实生活中,人大的地位、作用远未达到宪法和法
律在理论上所赋予的高度,人大的权威还有持提高,人大的权力
还受到各种制约。但法治是社会文明发展进步的必然走向,法治
既是方法、手段,也是过程。在这个进程中,人大通过信访这一
信息源,发现多方面需要监督的问题,通过法定的方式和程序,
对由它产生的国家机关实施强制性权力的监督,使问题得到及时
有力的解决,这对人大“权力机关”地位的落实是大有裨益的。

  (二)信访——促进司法公正的重要机制

  建国以来,社会主义法制建设取得了巨大成就,具有中国特
色的社会主义法律框架基本形成。但由于中国受封建传统的影响
很深,人治的色彩较为浓厚。在现实生活中,以言代法、以权压
法的现象仍然存在,有法不依、执法不严、违法不究的状况还未
得到根除,由于体制的原因和人员素质的关系,以权谋私、贪赃
枉法、粗暴执法的情况也比较普遍。从我省人大信访工作的内容
和重点来看,反映公、检、法等司法机关在办案中认定事实有错
误,适用法律和运用程序不当,判决不公,生效判决执行难,少
数司法人员违法违纪办案,以案谋私等内容的信访居首位,占整
个信访量的63%。具体包括对于已经发生法律效力的判决、裁定
和决定,在认定事实或者适用法律上确有错误的案件;对于生效
判决及法律文书不予执行或错误执行的案件,对于依法应予立案
查处而不立案,以及超越管辖权插手民事经济纠纷的案件;对于
不严格执行诉讼程序,超期羁押,久拖不决的案件;对于司法和
行政执法机关滥用职权,玩忽职守,徇私枉法,索贿受贿以及刑
讯逼供等严重违法的案件;对于司法和行政执法机关及其负责人
对所属办案人员的严重违法行为包庇纵容,不严肃处理的案件。
有的控告、申诉案件七、八年乃至十年以上久诉不息,公民的合
法权益得不到法律应有的支持,成为影响安定团结、社会政治稳
定的因素。

  当今社会,法律对人们社会生活、经济生活、文化生活进行
调节的领域和深度都在不断扩大。在世界各国,“法”都是公平
、正直、正义的代名词。法是公正的象征,司法权实质是一种裁
判权,由宪法所规定的“检察机关、审判机关”及公安机关行使
,只有司法公正,才有法律的公正。公正司法是国家政治生活、
社会生活健康有序发展的保障,是依法治国、建设社会主义法治
国家的必然要求和重要环节。但目前一个无法回避的事实是,司
法腐败在一定程度上愈演愈烈,群众要求消除司法腐败的呼声很
强烈,以至高层领导三令五申,寻求解决的措施;以至人们谈法
色变,敬法而远之,这种状况确实是法律的悲哀。法律本是以承
认或尊重个体权利为其存在基础和来源的,在任何法律制度中,
都强调法律至上原则、正义原则、道德原则、公平和合理诉讼原
则、对尊严的尊重原则、法律面前人人平等原则,当法律本身被
践踏、被亵渎,执法者因种种原因滥用职权、颠倒是非,人们又
到哪里去寻求公正?向权利机关信 访是他们在遭遇司法不公时的
选择之一。我们并不夸大信访的功用,司法机关的内部制约机制
也可以纠正—些失误、偏差的行为,但由于监督主体与监督客体
处在同一利害关系的层面,内部制约往往难以奏效,要从根本上
对司法权进行制约,还需设置外部力量。正如李鹏委员长在谈到
全国人大常委会制定对审判、检察工作中重大违法案件实施监督
的规定时所表明的:“制定这个规定的根本出发点是通过对重大
违法案件的监督,启动和督促司法机关运用自我监督的机制,及
时发现和纠正错案”。在权利机关促进司法公正的保障机制中,
信访是一项基础性的重要工作。

  (三)信访——公民法律救济的补救措施

  我国宪法对公民的基本权利作了规定,如关于公民批评权、
建议权、申诉权、取得赔偿权,言论、出版、集会、结社、游行
、示威自由权,非法定程序不受逮捕、拘留权,劳动权,受教育
权,社会保障权,财产权等,但如果公民的权利仅仅处于一种法
律上的被宣示状态,而缺乏对权利的有效保障以及权利在遭受侵
害后得到救助的规定,那么,这些权利只能是形同虚设,“看起
来很美”。实际上,根据宪法精神所确立的刑事、民事行政的诉
讼制度、控告申诉制度、国家赔偿制度、仲裁制度、复议制度等
,都能在权利被侵害后提供救济性帮助。但是,这种救济不进行
或不及时、不公正,甚至救济反而成为—种新的侵害,这才是信
访需面对的现实。

  在实际工作中,我们接触到大量的因司法、行政机关滥用权
力或不依法履行职责而使公民或法人的权益遭受侵害的实例。如
司法机关对应受理的案件不受理,在审理时对诉讼关系人享有的
权利不尊重、不告知,对公民的权益形成侵害;公安机关、检察
机关在办案程序上的严重违法或为利益驱使插手经济纠纷;行政
机关的不作为或错误作为给行政相对人造成种种损失等。在此种
情形中,公民信访指向的对象是行使国家权力的司法、行政机关
,国家机关处于强势、主动地位,信访人处于弱势、被动地位,
作为法律监督主体的国家权力机关,则要对群众的合理诉求,给
予支持,责成司法、行政机关重新处理、纠正偏差,使信访人的
合法权利得以恢复、补救。在这个意义上,国家权利机关行使的
不是强权,而是一种纠错权、勘误权,这有利于降低公民权利遭
侵害的程度,有利于缓解社会矛盾,也有利于人大地位的提高和
作用的发挥。

  (摘自2000年第7期 《民主与法制建设》)

 

003201.jpg (5168 字节)

Tu-RMRB.gif (370 字节)

003202.jpg (5240 字节)

人 民 日 报 社 版 权 所 有 ,未 经 授 权 禁 止 复 制 或 建 立 镜 像 。
rd@peopledaily.com.cn
电话:(010)65091419  (010)65092030