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地方人大立法的重大突破
——谈《广东省各级人民代表大会常务委员会讨论决定重
大事项规定》的出台


  7月28日,广东省九届人大常委会第十九次会议审议通过了《
广东省各级人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项规定》(
以下简称《规定》),这是我省人民代表大会制度建设的一件大
事,是民主法制建设迈出新的重大一步,具有重大和深远的意义

  讨论、决定本行政区域的重大事项,是宪法和法律赋予县级
以上地方各级人大常委会的一项重要职权。宪法第一百零四条规
定"县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行
政区域内各方面工作的重大事项"。《地方组织法》第四十四条第
四项规定,县级以上的地方各级人大常委会"讨论、决定本行政区
域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护
、民政、民族等工作的重大事项"。但是,如何把宪法和法律的这
一原则规定加以具体化,确保地方各级人大常委会有效行使这一
职权,长期以来始终未得到解决,人们的认识也不尽一致,人大
常委会本身也深怕"越权"、"过界",望而却步。然而,经济和社
会发展的客观规律是不依人们的意志为转移的。随着我国改革开
放和社会主义现代化建设的深入发展,迫切要求加快民主和法制
建设的步伐。党的十五大明确提出了"依法治国,建设社会主义法
治国家"的治国方略,广东省委也作出了"依法治省"的一系列重大
决策,从而大大增强了人们特别是各级领导干部的法制观念和加
强民主法制建设的决心。广东在改革开放和现代化建设方面先走
一步,并取得了举世瞩目的成就,但同时也暴露出有些领域的重
大事项作出决策时,因缺乏必要的民主程序和科学论证,或者疏
于管理和监督,而造成了重大的失误。党中央、江泽民总书记要
求广东"增创新优势,更上一层楼,率先基本实现现代化",这就
要求我们必须为此营造一个良好的法制环境,进一步提供必要的
法律保障。制定各级人大常委会讨论决定重大事项的《规定》就
是这一法制环境和法律保障带根本性的重要一环。这是加快改革
开放和现代化建设历史进程的必然要求,也是人大制度和法制建
设、落实依法治国方略和依法治省决策必须迈出的重要的一步。
只有这样,才能更好地把党的重大决策通过法律的形式转化为国
家和人民的意志,确保党的路线、方针、政策的有效贯彻实施,
才能督促行政机关更好地遵循法律程序行使权力,切实做到依法
行政、依法办事,才能推进本行政区域内重大事项决策的民主化
、科学化,提高效率,减少失误,切实维护国家和人民群众的根
本利益。

  《规定》共有十四条,核心是第四条和第五条,也就是界定
哪些是本行政区域内的重大事项,哪些是应由人大常委会讨论、
决定的重大事项,哪些是要向人大常委会报告的重大事项。这是
制定《规定》的重点和难点。省人大常委会在广泛进行调查研究
和吸收一些兄弟省市经验的基础上,根据宪法、法律、行政法规
的有关规定,结合广东的实际,提出了界定重大事项的三条原则

  一是根据有关法律的规定来确定重大事项的范围。如:国民
经济和社会发展计划的部分变更、财政预算的部分变更,涉及人
口、环境、资源等方面的重大措施,教育、科学、文化、卫生等
事业的发展规划等。

  二是把对我省改革开放和现代化建设有重大影响的事项确定
为重大事项。如:本级预算外资金的使用、管理情况,国民经济
建设布局和产业结构的调整,有财政性资金投资的并对经济发展
、环境和自然资源保护有较大影响的建设项目的立项等。

  三是把与人民群众切身利益密切相关、对人民群众生活有很
大影响的事项列为重大事项。如:教育基金、社会保险基金、扶
贫基金和住房公积金的收支管理情况,环境保护资金征集使用情
况,水、电、煤气、医疗、公共交通等公用事业服务价格标准的
调整,对学生、农民及企业等收费标准及收费项目的调整等。根
据有关法律的规定和广东的实际,《规定》把重大事项分成两大
部分:一部分是应由人大常委会讨论作出决定的重大事项,主要
是第四条,共十一项;另一部分是要向人大常委会报告,人大常
委会可以提出意见和建议的重大事项,主要是第五条,共十七项
。事实上,按照《地方组织法》第四十四条第四项的规定,重大
事项共九个方面,是很宽的,但是,在现阶段我们只能作出初步
的具体的界定,而且决定的重大事项范围规定得窄些,报告的重
大事项适当放宽一些。这样,事权明确,操作方便,做到既不越
权,又不失职,既能保证人大常委会依法行使自己的职权,又能
保障我省改革开放和现代化建设健康顺利地向前发展。

  从《规定》的整体来看,具有以下三个特点:

  第一、各级人大常委会讨论、决定重大事项应当在同级党委
的领导下,依照法律规定进行。这在《规定》的第三条作出了明
确的规定。这是人大常委会正确行使这一职权的根本保证。我们
是社会主义国家,实和人民民主制度,决不能搞西方三权分立那
一套制度,无论是人大还是政府,都是在中国共产党领导下,依
据宪法和法律,各自履行自己的职责的。人大对政府既要加强监
督,又要大力支持。由于《规定》和其他一般的地方性法规不同
,所涉及的是各个方面带全局性的重大决策,涉及权力机关和行
政机关的职权划分和相互配合,这就必须加强党的领导。事实上
,《规定》就是在省委的高度重视、直接领导和全力支持下制定
的。实践表明,加强党的领导,不但没有妨碍《规定》的产生,
恰恰相反,确保了《规定》的顺利出台。同样,也只有在党委的
领导、重视和支持下,《规定》才能正确地实施,保证人大常委
会真正有效地依法行使这一重大职权。

  第二、坚持从广东的实际出发,既维护了国家法制的统一,
又体现了广东的地方特色。制定地方性法规的一条基本原则,就
是要维护国家法制的统一,不能与宪法、法律、行政法规相抵触
。但是,宪法、法律、行政法规的规定一般是比较原则的,而各
地的情况往往又千差万别,这就需要在不抵触的前提下,结合各
自的实际把原则加以具体化。《地方组织法》规定的县级以上地
方各级人大常委会讨论、决定的九个方面的重大事项后面还有一
个"等工作的重大事项"。这就是说还可以从实际出发列进当地其
他的重大事项。《地方组织法》第六十九条明确规定,"省、自治
区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会可以根据本法和实际
情况,对执行中的问题作出具体的规定"。这就为地方制定相关法
规作出了授权,并留下了空间。正是根据这些规定的精神,省人
大常委会把实际执行中碰到的具有广东特点的重大事项列进了《
规定》之中,除了《规定》第四条、第五条所列的一些有广东特
点的重大事项之外,还在属于总则性质的第二条列进了"侨务"工
作。因为这是广东尤为重要的问题,祖籍在广东的华侨、华人20
00多万,占全国的三分之二,他们在广东乃至全国的改革开放和
现代化建设中作出了极其重大的贡献。

  第三,《规定》覆盖了全省,适用于省、市、县三级人大常
委会。这是区别于兄弟省市相关法规的重要特点。省人大常委会
考虑到,宪法、法律赋予县级以上地方各级人大常委会讨论、决
定重大事项的职权,而《地方组织法》只授权省级人大常委会制
定具体的规定,广东除了广州市和深圳、珠海、汕头三个特区市
有立法权外,其他市、县均没以立法权,如果《规定》只限于本
级人大常委会,其他市、县人大常委会就很难具体行使讨论决定
重大事项的职权。因此,省人大常委会经广泛征求意见后,决定
制定适用于全省的《规定》。这既符合宪法和法律的规定,又符
合实际的需要。

  制定人大常委会讨论决定重大事项的《规定》,无疑是我省
立法工作所取得的一次新的重大突破和进展,但是作为一个新的
历史课题,《规定》仍然带有探索和试验的性质,因而不可避免
会存在许多不足之处。我们深信,省人大常委会今后将根据实践
的需要,不断地加以补充和完善。

  (广东省人大常委会法制委员会提供 2000年8月16日)

 

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