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关于有中国特色社会主义法律体系的几个问题
——全国人大常委会法制讲座第八讲讲稿


  王维澄

  根据全国人大常委会领导的指示,成立了有中国特色社会主
义法律体系专题研究小组。初步 研究了以下问题:建立有中国特
色社会主义法律体系的重要意义,这一法律体系的构成和基 本特
征,建立这一法律体系的现实基础和今后的立法任务,为达到形
成有中国特色社会主义 法律体系目标的主要措施。现将我们的一
些看法和意见,汇报如下,供领导和同志们参考。 

  一、建立有中国特色社会主义法律体系的重要意义

  党的十五大报告提出:“依法治国,建设社会主义法治国家
”。我们党领导人民治理国家的 这一基本方略已经载入我国的宪
法。十五大报告同时要求:“加强立法工作,提高立法质量 ,到
2010年形成有中国特色社会主义法律体系”。九届全国人大常委
会决定,在本届任期内 初步形成有中国特色社会主义法律体系。
我们要努力实现这个立法工作的总目标和总任务, 为依法治国打
下更加坚实的基础。

  党的十一届三中全会以来,我们党和邓小平同志非常重视社
会主义民主与法制建设,一再强 调,坚持发展社会主义民主、健
全社会主义法制,这是我们党坚定不移的基本方针。邓小平 同志
为我国的法制建设确立了一系列原则。他指出:我们的国家已经
进入社会主义现代化建 设的新时期,要在大幅度提高社会生产力
的同时,改革和完善社会主义的经济制度和政治制 度,发展高度
的社会主义民主和完备的社会主义法制;搞四个现代化一定要有
两手,一手抓 建设,一手抓法制;社会主义道路,人民民主专政
即无产阶级专政,党的领导,马列主义、 毛泽东思想,这四项基
本原则必须坚持,绝对不允许任何人加以动摇,并且要用适当的
法律 形式加以确定;没有民主就没有社会主义,就没有社会主义
现代化;为了保障人民民主,必须加强法制,必须使民主制度化
、法律化;应该集中力量制定刑法、民法、诉讼法和其他各 种必
要的法律,并且加强检察机关和司法机关,做到有法可依,有法
必依,执法必严,违法 必究;在法律面前人人平等,任何人都没
有超越法律的特权。

  我们党在领导全国各族人民推进社会主义改革开放和现代化
建设的重要时期,都对法制建设 提出明确要求。1978年党的
十一届三中全会就提出,从现在起,应当把立法工作摆到全 国人
民代表大会及其常务委员会的重要议程上来。1982年,适应
十一届三中全会以后我 国民主法制建设取得的重大进展和进一步
发展的需要,根据党中央作出的全面修改宪法的重 大决策,全国
人民代表大会依照法定程序通过了我国的新宪法。这部宪法的通
过,使我国的 社会主义民主法制建设进入了一个新的阶段。19
87年,党的十三大报告提出,法制建设 必须贯穿于改革的全过
程。法制建设必须保障建设和改革的秩序,使改革的成果得以巩
固。 应兴应革的事情,要尽可能用法律或制度的形式加以明确。
1992年,党的十四大报告在 确立我国经济体制改革的目标是
建立社会主义市场经济体制的同时,提出要高度重视法制建 设,
加强立法工作,特别是抓紧制定与完善保障改革开放、加强宏观
经济管理、规范微观经 济行为的法律法规,这是建立社会主义市
场经济体制的迫切要求。1993年,《中共中央关于 建立社会主义
市场经济体制若干问题的决定》提出,要遵循宪法规定的原则,
加快经济立法 ,进一步完善民商法律、刑事法律、有关国家机构
和行政管理方面的法律,本世纪末初步建 立适应社会主义市场经
济的法律体系。1997年,党的十五大更加明确地提出,要在
坚持 四项基本原则的前提下,继续推进政治体制改革,进一步扩
大社会主义民主,健全社会主义 法制,依法治国,建设社会主义
法治国家,到2010年形成有中国特色社会主义法律体系,进 一步
为我国的法制建设确立了明确的前进方向。

  我们党将依法治国确定为党领导人民治理国家的基本方略,
标志着我们党在执政方式上的深 刻变化和重大发展。依法治国,
把坚持党的领导、发扬人民民主和严格依法办事统一起来, 从制
度和法律上保证党的基本路线和基本方针的贯彻实施,保证广大
人民群众在党的领导下 依法管理国家和社会事务,保证国家各项
工作都依法进行。适应依法治国的要求,必须加强 立法工作,建
立有中国特色社会主义法律体系。建立这样的法律体系,是建设
有中国特色社 会主义伟大事业的一个重要组成部分,是关系到建
设社会主义法治国家的一件大事。

  我们的法律,是党领导人民建设社会主义现代化国家的实践
经验的总结,也是继续推进社 会主义现代化建设的一个根本保障
。二十年来,我国成功地走出一条在改革开放条件下实现 现代化
的道路。进行广泛而深刻的经济体制改革,正在建立史无前例的
社会主义市场经济体 制;进行政治体制改革,社会主义民主政治
建设特别是基层民主建设取得突出的成就;其他 各方面的改革也
取得重大进展。在改革的推动下,我国国民经济、人民生活和综
合国力都上 了一个很大的台阶。在这个过程中,从我国实际情况
和需要出发,改革和完善立法体制,建 立健全必要的立法制度和
立法程序,先后通过了现行宪法和一大批基本的、重要的法律和
法 规,积累了丰富的立法经验。我们事业的不断发展是同法制的
不断完善密不可分的,成绩卓 著的法制建设,为我国社会主义现
代化事业的胜利发展,提供了强有力的法律规范和保障。 我们要
把建设有中国特色社会主义伟大事业全面推向二十一世纪,就必
须随着实践的发展, 继续总结各方面的成功经验,把它上升为法
律,变成国家的意志,变成全国人民为实现现代 化而共同遵守的
行为规范。有中国特色社会主义法律体系的建立和严格执行,实
行依法治国 ,必将保证国家的兴旺发达、长治久安。

  二、有中国特色社会主义法律体系的构成和基本特征

  法律体系,一般讲,是指一国全部法律规范依照一定的原则
和要求所组成的有机的统一整体 。它以法律形式反映和规范国家
政治、经济、文化和社会的各项制度。由于各国的政治制度 、经
济制度、历史文化传统的不同,各国的法律体系必然会各具特点
,尤其是不同社会制度 国家的法律的实体内容有根本区别。我们
要建立有中国特色社会主义法律体系,需要研究和 明确两方面的
问题:一个方面要科学地界定这一法律体系的构成,确定它包括
哪些不同效力 的规范性文件,即法律体系的范围,确定它由哪些
法律部门组成,即法律的分类。另一个方 面要阐明这一法律体系
所具有的本质特征,揭示我国法律体系的社会主义性质。有中国
特色 社会主义法律体系,应该是适应我国社会主义初级阶段的基
本国情,与社会主义的根本任务 相一致,以宪法为统帅和根本依
据,由部门齐全、结构严谨、内部协调、体例科学的法律及 其配
套法规所构成,是保证我们的国家沿着建设有中国特色社会主义
道路前进的各项法律制 度的有机的统一整体。

  (一)关于我国法律体系的范围

  法律体系的构成,首先涉及到这一体系所包含的法律的范围
。有中国特色社会主义法律体系 的范围如何确定,目前有三种意
见。第一种意见认为,我国的法律体系只包括宪法和法律, 不应
包括行政法规、地方性法规及其他规范性文件。主要理由是,在
我国宪法所规定的立法 体制下,只有全国人大及其常委会才有权
制定法律,其它规范性文件都是根据宪法和法律 制定的,不能同
宪法和法律相提并论。

  第二种意见认为,我国的法律体系除了包括宪法和法律外,
还应包括行政法规,特别是全国 人大授权国务院制定的暂行规定
和条例。主要理由是,行政法规是最高国家行政机关制定的 ,具
有在全国一体执行的效力,其地位仅次于宪法和法律;授权制定
的暂行规定和条例,在 国家有关法律未制定前,在一定程度上起
到了法律的作用。

  第三种意见认为,我国的法律体系应当以宪法为统帅,法律
为主干,同时包括行政法规、地 方性法规、民族地方的自治条例
和单行条例等规范性文件。主要理由是,根据我国宪法的规 定,
全国人大及其常委会行使国家立法权,全国人大制定和修改刑事
、民事、国家机构的和 其他的基本法律,全国人大常委会制定和
修改除应当由全国人大制定的基本法律以外的其他 法律,并可对
全国人大制定的法律进行部分补充和修改;国务院制定行政法规
,并可根据全 国人大的授权在经济体制改革和对外开放方面制定
暂行规定或者条例;省、自治区、直辖市 人大及其常委会制定地
方性法规,省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较
大的 市的人大及其常委会也可以制定地方性法规,报省、自治区
人大常委会批准后施行;民族自 治地方的人民代表大会可以制定
自治条例和单行条例,报上级人大常委会批准;根据全国人 大的
授权,经济特区的国家权力机关根据经济特区的具体情况和实际
需要,可以制定在经济 特区实施的法规。我国实行的是统一的分
层次的立法体制。上述基本法律、法律、行政法规 、地方性法规
、自治条例和单行条例等,都属于法的范畴,是法的形式渊源,
它们的阶位不 同,各自具有不同的效力。

  我国国家大,情况复杂,各地经济、文化发展不平衡,各种
社会关系除了主要依靠法律来调 整外,还需要由行政法规、地方
性法规等规范性文件来辅助调整。从现实情况看,行政法规 、地
方性法规中,一部分是为实施法律作出的具体规定,一部分是对
尚未制定全国性法律的 有关方面的管理作出规定,其中包括由全
国人大授权国务院制定的暂行规定或者条例。从总 体来看,法律
与行政法规、地方性法规等,在我国的法律体系中分别处于主、
次地位,应该 都包括在我国的法律体系范围之内。

  (二)关于我国法律的分类

  法律体系的构成,还涉及到法律的分类问题。我国在实际工
作和法学研究中,一般有两种分 类方法:一是按照法律所涉及的
基本社会活动划分为若干方面,如分成政治的、经济的、教 育科
学文化卫生等方面的法律;二是按照法律调整的特定社会关系和
调整方法划分,如把法 律分为刑法、民法、行政法、诉讼法等法
律部门。前一种分类方法,虽然比较直观,但按这 种方法划分,
不同性质的法律关系会相互交叉混同,很难体现法律体系的科学
性和严密性。 后一种分类方法,主要是按照法律部门来划分。每
个法律部门都有自己特定的调整对象和方 法,采用这种分类方法
,符合法律自身的特点和内在的规律,也能够反映社会关系的实
际状 况。多数意见认为,法律体系按法律部门分类,是比较科学
可行的。

  我国的法律体系按照法律部门来划分,多年来法学界和立法
工作部门对此进行了广泛研究和 探讨,提出了多种方案。这些方
案的分类标准略有不同,有的划分得粗一点,有的划分得细 一点
,比如:有的认为由6个部门构成(民法、民诉法、刑法、刑诉法
、行政法、行诉法) ;有的认为由9个部门构成(在6个部门的基
础上,增加了宪法、经济法、社会法);有的则 认为由10个部门
构成(将上述分类中的三个诉讼法合并为司法程序法,另增加了
商法、环境 资源法、劳动法等)。有的同志还提出,有关我国已
经参加的国际条约在国内适用的冲突规 范,也应考虑成为我国法
律体系的组成部分。

  我们反复比较、讨论,认为我国的法律体系划分为7个法律部
门比较合适,这7个部门是:宪 法及宪法相关法、民法商法、行
政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法。每类 法律
部门中又包括若干子部门,有些子部门下面还可进一步划分。这
种划分,能够比较清楚 地反映各类法律规范所调整的对象和方法
,既易于把各个法律部门区分开,又使各个法律部 门之间的关系
合乎逻辑,并且符合我国现有法律和将要制定的法律的状况。下
面,按这7个 法律部门分别加以说明:

  1、宪法及宪法相关法

  宪法及宪法相关法是我国法律体系的主导法律部门,它是我
国社会制度、国家制度、公民的 基本权利和义务及国家机关的组
织与活动的原则等方面法律规范的总和。它规定国家和社会 生活
的根本问题,不仅反映了我国社会主义法律的本质和基本原则,
而且确立了各项法律的 基本原则,最基本的规范体现在《中华人
民共和国宪法》中,还包括国家机构的组织和行为 方面的法律,
民族区域自治方面的法律,特别行政区方面的基本法律,保障和
规范公民政治 权利方面的法律,以及有关国家领域、国家主权、
国家象征、国籍等方面的法律。

  2、民法商法

  民法商法是规范社会民事和商事活动的基础性法律。我国采
取的是民商合一的立法模式。民 法是调整平等主体的自然人之间
、法人之间、自然人和法人之间的财产关系和调整公民人身 关系
的法律规范的总和。民法是市场经济的基本法律。它包括自然人
制度、法人制度、代理 制度、时效制度、物权制度、债权制度、
知识产权制度、人身权制度、亲属和继承制度等。 民法的调整方
法主要是平等、自愿、等价、有偿、公平和诚实信用等。商法是
民法中的一个 特殊部分,是在民法基本原则的基础上、适应现代
商事交易迅速便捷的需要发展起 来的。商 法调整的是自然人、
法人之间的商事关系,主要包括公司、破产、证券、期货、保险
、票据 、海商等方面的法律。

  3、行政法

  行政法是调整国家行政管理活动的法律规范的总和。它包括
有关行政管理主体、行政行为、 行政程序、行政监察与监督以及
国家公务员制度等方面的法律规范。行政法涉及的范围很广 ,包
括国防、外交、人事、民政、公安、国家安全、民族、宗教、侨
务、教育、科学技术、 文化体育卫生、城市建设、环境保护等行
政管理方面的法律。

  4、经济法

  经济法是调整因国家从社会整体利益出发对经济活动实行干
预、管理或调控所产生的社会经 济关系的法律规范的总和。经济
法大体包含两个部分,一是创造平等竞争环境、维护市场秩 序方
面的法律,主要是有关反垄断、反不正当竞争、反倾销和反补贴
等方面的法律;二是国 家宏观调控和经济管理方面的法律,主要
是有关财政、税务、金融、审计、统计、物价、技 术监督、工商
管理、对外贸易和经济合作等方面的法律。

  5、社会法

  社会法是调整有关劳动关系、社会保障和社会福利关系的法
律规范的总和,它主要是保障劳 动者、失业者、丧失劳动能力的
人和其他需要扶助的人的权益的法律。社会法的目的在于, 从社
会整体利益出发,对上述各种人的权益实行必需的、切实的保障
。它包括劳动用工、工 资福利、职业安全卫生、社会保险、社会
救济、特殊保障等方面的法律。

  6、刑法

  刑法是规定犯罪、刑事责任和刑事处罚的法律规范的总和。
刑法所调整的是因犯罪而产生的 社会关系。刑法所采取的调整方
法是最严厉的一种法律制裁方法,即刑罚的方法。它是在个 人或
单位的行为严重危害社会、触犯刑事法律的情况下,给予刑事处
罚。刑法执行着保护社 会和保护人民的功能,承担惩治各种刑事
犯罪,维护社会正常秩序,保护国家利益、集体利 益以及公民各
项合法权利的重要任务。

  7、诉讼与非诉讼程序法

  诉讼与非诉讼程序法是调整因诉讼活动和非诉讼活动而产生
的社会关系的法律规范的总和。 它包括民事诉讼、刑事诉讼、行
政诉讼和仲裁等方面的法律。这方面的法律不仅是实体法的 实现
形式和内部生命力的表现,而且也是人民权利实现的最重要保障
,其目的在于保证实体 法的公正实施。

  总之,为了维护我国社会主义法制的统一和尊严,作为国家
的法律体系应当是一个统一的体 系,各法律部门之间、各个法律
部门内部、不同层次的法律规范之间,都应当相互协调、成 龙配
套,既不能重复相混,也不能互相矛盾。各地方各部门都不能各
搞各的相互割裂、矛盾 、重复的所谓“法律体系”。要形成有中
国特色社会主义法律体系,首先,构成这个法律体 系的法律部门
应当齐全;其次,每个法律部门中调整该类社会关系的基本的、
主要的法律应 当制定出来,使社会生活的各个领域、各个方面都
基本有法可循;再次,各法律部门之间、 不同阶位和不同效力等
级的法律规范之间、实体法与程序法之间,应当做到上下左右紧
密配 合、相互协调,使这个法律体系结构严谨、形式科学。可以
说,这三条是构成法律体系的主 要标志。

  当然,由于社会关系错综复杂,并不断发生变化,因此调整
社会关系的法律规范也会随之发 生变化。有的法律中会同时包含
其他法律的一些规范,这就需要按这个法律的主体内容而决 定其
归类。法律部门的划分也不是一成不变的,随着社会的发展,会
产生新的社会关系,新 的法律部门将可能出现,原有的法律部门
也会有所调整。

  (三)我国法律体系的基本特征

  有中国特色社会主义法律体系,从本质上看,与西方国家有
根本的区别;从法律体系的范围 看,包括行政法规、地方性法规
等规范性文件,也区别于中央集权制国家或联邦制国家的法 律体
系;从法律规范的表现形式和体系结构看,我国立法采取成文法
形式,根据法律关系和 调整方法划分为若干法律部门,虽然与大
陆法系的国家立法形式相接近,但也借鉴了普通法 国家立法中的
可取之处。建立有中国特色社会主义法律体系,应该体现以下几
个基本特征。 

  第一,有中国特色社会主义法律体系,是在马列主义、毛泽
东思想、邓小平理论指导下建立 的。马列主义、毛泽东思想揭示
了社会主义社会发展的基本规律,科学地回答了法律产生的 社会
经济基础、本质、特征、作用和发展等一系列问题。邓小平理论
继承和发展了马列主义 、毛泽东思想,第一次比较系统地初步回
答了中国社会主义的发展道路、发展阶段、根本任 务、发展动力
、外部条件、政治保证、战略步骤、党的领导和依靠力量以及祖
国统一等一系 列基本问题,形成了比较完备的科学体系。这个科
学理论体系也为正确把握有中国特色社会 主义法律体系的性质、
功能和价值提供了理论基础和依据。邓小平关于社会主义民主法
制建 设的一系列论述,推动我国民主法制建设进入一个新的发展
时期,加快了立法步伐,为构建 有中国特色社会主义法律体系奠
定了坚实的基础。在邓小平理论指导下,我国的法律体现了 建设
有中国特色社会主义的要求和客观规律。

  第二,有中国特色社会主义法律体系,体现了国家的整体利
益和人民的根本利益。我国实行 的人民民主专政的国体和人民代
表大会制度的政体,是人民长期奋斗的成果和历史的选择, 是我
们国家和人民根本利益之所在,也是我国沿着社会主义道路不断
向前发展的最可靠的政 治保证。我国的法律,必须有利于巩固工
人阶级的领导地位,有利于加强工农联盟这一基础 ,有利于团结
一切可以团结的力量来建设我们的国家;必须坚持和完善人民代
表大会制度这 个根本政治制度,保障人民当家作主的权利,有利
于人民依照法律规定,通过各种途径和形 式,管理国家事务,管
理经济和文化事业,管理社会事务。这就集中地反映了国家的整
体利 益和人民的根本利益,体现了党的主张和人民意志的统一,
为我国沿着社会主义道路不断向 前发展从制度上建立起了最可靠
的保证,彻底杜绝了照搬西方政治制度的模式。

  第三,有中国特色社会主义法律体系,是党在社会主义初级
阶段的基本路线和基本纲领的具 体化、法律化、制度化。社会主
义初级阶段,是我国逐步摆脱不发达状态,基本实现社会主 义现
代化,实现中华民族伟大复兴的历史阶段。这样的历史进程,至
少需要一百年时间。为 了推进我国的现代化事业,我们党确立了
社会主义初级阶段的基本路线,确立了发展经济、 政治、文化的
基本纲领。有中国特色社会主义法律体系是根据党的基本路线、
基本纲领而形 成的。社会主义的根本任务是发展社会生产力。在
社会主义初级阶段,尤其要把发展社会生 产力摆在首位。我国的
法律,一定要维护公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基
本经 济制度和按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度,
以“三个有利于”为根本标准, 促进经济的发展和社会的全面进
步。我们要坚持立足于中国实际制定法律,并注意借鉴国外 的经
验,吸收其中有益的东西为我所用。

  第四,有中国特色社会主义法律体系,具有改革开放和现代
化建设的时代特点。我国正处在 社会主义改革开放和现代化建设
的新时期,这就决定了这一时期形成的法律体系具有鲜明的 时代
特点。它必然要反映改革开放和现代化建设的实践经验,肯定改
革开放和现代化建设的 成果,引导、规范、保障和促进改革开放
和现代化建设。在经济全球化的大环境下,我们要 积极参与国际
经济合作和竞争,也要注意维护我国的经济安全与国家利益。我
们制定的法律 要体现党关于改革、发展和稳定的重大决策,将立
法决策和改革决策相结合。法律应该是稳 定的,有了稳定性、连
续性,才能树立起权威性,才能发挥法律应有的作用。由于我国
正在 由计划经济向社会主义市场经济过渡,各方面都在逐步走向
法治,在此过程中制定的有些法 律就不可避免地带有过渡性、阶
段性的特点。因此,对法律的稳定性又不能过份强调,以免 影响
甚至阻碍社会经济、政治、文化等方面的改革和发展。〖JP1〗在
这一时期建立的法律 体系具有 稳定性和变动性、前瞻性和阶段
性相统一的特点。即使到2010年形成了有中国特色社会主义 法律
体系,它也不是完美无缺、一成不变的,而是要随着我国经济和
社会的发展不断加以完 善。

  三、建立有中国特色社会主义法律体系的现实基础和今后的
立法任务

  二十年来,在党中央的领导下,全国人大及其常委会根据党
的基本理论和基本路线,紧紧围 绕经济建设这个中心,适应改革
开放和现代化建设的需要,坚持发展社会主义民主、健全社 会主
义法制和依法治国的方针,将立法工作作为首位任务,通过了新
宪法,相继制定了一大 批法律和有关法律问题的决定。截止本届
全国人大二次会议闭幕,共审议通过法律 案246 件(另通过
有关法律问题的决定105件),除去修订、废止和失效的以外
,现行有效的法 律178件。此外,1979年以前制定并继续有效
的法律还有16件,总计194件。另据到1 998年10月的统
计,国务院制定了818件行政法规,其中现行有效的646件;享有
地方性 法规制定权的人大及其常委会制定了6000多件地方性法规
。我国立法工作取得了巨大成果。 

  从总体上看,现有法律基本适应我国社会主义现代化事业发
展的客观要求,使我国的政治生 活、经济生活、社会生活的主要
方面,基本上有法可依。可以说,以宪法为核心的有中国特 色社
会主义法律体系的框架已经初步形成,为建立完备的法律体系奠
定了良好的、坚实的基 础。当然,也存在一些不足和问题。一是
有些重要的急需的法律,由于实践经验不足,立法 难度较大,尚
未制定出来。二是有的法律本身不够完善,规定得比较原则,操
作性受到较大 影响。同时,随着经济体制改革和政治体制改革以
及其他方面改革的不断推进,社会关系也 会发生新的变化,客观
上要求制定新的法律来加以调整,原有的法律也需要根据新的情
况加 以修改。因此,到2010年要形成有中国特色社会主义法
律体系,全国人大及其常委会的 立法任务是很繁重的,即使在这
一法律体系基本形成之后,适时地修改和完善已有的法律, 根据
社会发展需要进行新领域的立法,也将是长期的任务。

  下面,对全国人大及其常委会制定的、作为我国法律体系主
体的法律的基础现状和为形成有 中国特色社会主义法律体系今后
需要制定和修改的法律作一基本分析。

  (一)关于宪法及宪法相关法

  我国1982年通过的现行宪法是一部好宪法,是我国法制
建设的基础,是法律体系的核心 和统帅。1988年、1993
年和1999年先后三次以修正案方式对宪法部分内容进行 的修
改,使我国的宪法更加完善,能够更好地适应改革开放和现代化
事业发展的需要。同时 还制定了宪法的相关法律34件。作为国
家机构方面的法律,制定了全国人民代表大会组织 法、国务院组
织法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法、人民
法院组织法、 人民检察院组织法,以及全国人大议事规则、全国
人大常委会议事规则等。这些法律确立了 国家权力机关、行政机
关、司法机关的基本体制、职责权限、运作方式、工作原则、议
事程 序等。为了坚持和完善民族区域自治制度,制定了民族区域
自治法。根据“一国两制”方针 ,制定了香港特别行政区基本法
、澳门特别行政区基本法以及香港特别行政区驻军法等,为 香港
和澳门的顺利回归和保持长期繁荣稳定,提供了法律保障。为了
保障公民的民主权利, 扩大基层民主,制定了选举法、代表法和
村民委员会组织法、城市居民委员会组织法等。在 涉及国家领域
、国家象征、国籍及公民的有关政治权利等方面,制定了国防法
、领海和毗连 区法、专属经济区和大陆架法、国旗法、国徽法、
国籍法,以及集会游行示威法、戒严法、 国家赔偿法等。

  今后,在宪法相关法律方面,需要制定和修改的法律主要有
:一是进一步完善人民代表大会 制度方面的法律,主要是制定立
法法、监督法(上述2件已列入五年立法规划,以下简称已 列入
规划)等,将人大及其常委会的立法和监督工作进一步纳入法制
化、规范化轨道。二是 进一步完善宪法规定的公民政治权利方面
的法律,制定新闻法、出版法、结社法等。三是制 定进一步规范
国家机构方面的法律,主要是修改国务院组织法和人民法院组织
法、人民检察 院组织法等(上述3件已列入规划),制定有关国
家行政机构设置的法律,进一步 适应国家 机构改革和司法体制
改革的需要,使机构设置、职权划分和人员编制法律化、规范化
。四是 进一步完善我国的民族区域自治制度,修改民族区域自治
法(已列入规划)。

  (二)关于民法商法

  我国已制定民法商法方面的法律20件。在民事法律方面,
制定了民法通则、合同法、担保 法、拍卖法、商标法、专利法、
著作权法以及婚姻法、继承法、收养法等。涉及土地、采矿 及其
他专项财产权属等民法规范,在有关单行法中也作出了规定。在
商事法律方面,制定了 公司法、合伙企业法、证券法、保险法、
票据法、海商法、商业银行法、企业破产法(试行 )等。

  上述法律的制定,确立和反映了我国现阶段生产力水平的财
产权制度和适合中国国情的人身 权制度,同时,反映市场经济条
件下商事活动共同规则的重要法律也有了一定的基础。但从 客观
需要来看,还有一些民事商事方面的重要法律需要抓紧制定,有
些法律需要进行修改。 从民事法律方面看,一是制定物权法(已
列入规划)。它是调整公民、法人因直接控制和支 配财产而产生
的社会关系的法律规范,是发展社会主义市场经济不可缺少的重
要法律。二是 修改婚姻法(已列入规划)。三是在我国有关物权
、债权、婚姻家庭方面的主要法律逐步完 备的基础上,抓紧编纂
、制定民法典。四是修改商标法、专利法、著作权法(上述3件
已列 入规划),进一步完善我国的知识产权保护制度。从商事法
律方面看,一是需要制定独资企 业法、合作经济组织法、商事登
记法(上述3件已列入规划)等,以进一步完善市场主体法 律制
度。二是制定信托法、商业秘密保护法(上述2件已列入规划)
、期货交易法等,以建 立我国的信托制度和保护商业秘密的法律
制度,并逐步建立规范的期货市场。三是修订企业 破产法,进一
步完善破产法律制度。

  (三)关于行政法

  我国已制定行政法方面的法律60件。在规范行政机关行政权
力、加强内部监督方面,制定了 行政处罚法、行政监察法;在国
防、外交方面,制定了兵役法、预备役军官法、军事设施保 护法
、人民防空法、外交特权与豁免条例、领事特权与豁免条例、缔
结条约程序法等;在公 安、国家安全方面,制定了人民警察法、
中国公民出境入境管理法、外国人入境出境管理法 、治安管理处
罚条例、枪支管理法、消防法、国家安全法、保守国家秘密法等
;在教育、科 学技术、文化、卫生、体育等方面,制定了教育法
、义务教育法、职业教育法、高等教育法 、教师法,科学技术进
步法、促进科技成果转化法、农业技术推广法、文物保护法、母
婴保 健法、传染病防治法、执业医师法、献血法、体育法等;在
司法行政方面,制定了律师法、 监狱法;在环境保护方面,制定
了环境保护法、海洋环境保护法、大气污染防治法、水污染 防治
法、环境噪声污染防治法等。

  今后,需要抓紧完善行政法方面的基础性法律,一是制定规
范行政行为的程序法,在形成统 一的行政程序法之前,可先分别
制定行政许可法、行政收费法、行政强制措施法、行政复议 法等
(上述4件已列入规划)。二是为了适应人事制度改革,建设一
支高素质、专业化和清 正廉洁的国家行政管理干部队伍,需要制
定国家公务员法(已列入规划)和有关国家公务人 员财产收入申
报法律。三是实施可持续发展战略,坚持保护环境的基本国策,
制定人口与计 划生育法、荒漠化防治法、环境影响评价法、放射
性污染防治法,修改海洋环境保护法、大 气污染防治法等(上述
6件已列入规划)。四是进一步加强国防教育和国防建设,制定
国防 教育法、国民经济动员法(上述2件已列入规划)。

  (四)关于经济法

  我国已制定经济法方面的法律48件。在加强宏观调控方面,
制定了预算法、审计法、中国人 民银行法、价格法、税收征收管
理法等;在规范市场秩序和竞争规则方面,制定了反不正当 竞争
法、消费者权益保护法、产品质量法、广告法等;在扩大对外开
放,促进对外经济贸易 的发展方面,制定了中外合资经营企业法
、中外合作经营企业法、外资企业法、对外贸易法 等;为了促进
重点产业的振兴和发展,制定了农业法、铁路法、民航法、公路
法、电力法、 煤炭法、建筑法、城市房地产管理法等;为了加强
自然资源的保护和合理利用,制定了森林 法、草原法、水法、矿
产资源法、土地管理法等。此外,还制定了作为国民经济发展的
基础 制度的标准化法、计量法、统计法、测绘法等。

  经济法方面的法律,下一步需要制定和修改的主要是六个方
面:一是为了建立有效的国有资 产管理、监督和营运机制,保证
国有资产的保值增值,防止国有资产流失,需要制定国有 资产法
(已列入规划)。二是为了加强金融监管,维护国家外汇秩序和
货币市场秩序,需要 制定外汇管理法、信贷法、投资基金法等(
上述3件已列入规划)。三是为了规范税收行为 ,整顿税收秩序
,保证国家财政收入,合理地调节国民收入的再分配,需要制定
税收基本法 ,并对目前近20个税种分别制定法律。四是继续完善
规范市场竞争行为和维护公平竞争秩序 的法律,需要制定招标投
标法、政府采购法、反垄断法、反倾销和反补贴法等(上述4件已
列入规划)。五是继续完善产业振兴和发展方面的法律,需要制
定港口法、电信法(上述2 件已列入规划)、原子能法等。六是
随着我国将加入世贸组织和对外商逐步实行国民待遇, 需要研究
将内资、外资所适用的规则逐步并轨,在适当的时机,将几个涉
外企业法律合并修 改为外商投资法。

  (五)关于社会法

  我国已制定社会法方面的法律12件。为了建立稳定、和谐的
劳动关系,保护劳动者的合法权 益,确立适应社会主义市场经济
的劳动制度,制定了劳动法。为了加强劳动安全保护,保障 矿工
的安全和健康,制定了矿山安全法。为了加强对社会特殊群体的
保护,制定了残疾人保 障法、未成年人保护法、妇女权益保障法
、老年人权益保障法等。为了发挥社会团体的作用 ,规范其活动
,制定了工会法、红十字会法。

  在社会法方面,当前急需制定有关社会保障的法律,一是制
定社会保险法(已列入规划)和 社会保险基金管理法,对医疗保
险、养老保险、失业保险、工伤保险和生育保险等制度作出 法律
规范。二是就社会福利、社会救济、优抚安置等方面作出法律规
范。三是制定劳动合同 法(已列入规划)以及职业安全卫生和重
大事故控制等法律。

  (六)关于刑法

  我国在原刑法及一批有关刑事处罚补充规定的基础上,重新
修订了刑法,已经形成了比较完 备的刑法典。刑法典基本可以适
应惩治犯罪,保护人民,保障国家安全和社会安定,维护社 会秩
序,保障社会主义经济建设顺利进行的需要。今后,随着社会实
践的发展,可以对这部 刑法典作必要的修改和补充。

  (七)关于诉讼与非诉讼程序法

  我国已制定诉讼程序法以及非诉讼程序法5件。为了规范诉讼
活动,使司法机关能够查明事 实,正确运用法律,保证民事、刑
事、行政等实体法的执行,已经制定了民事诉讼法、刑事 诉讼法
、行政诉讼法,对保护公民、法人合法的民事权益,打击和制裁
违法犯罪活动,纠正 行政机关的错误行政行为,发挥了重要作用
。我国的诉讼法律,反映了人民的意愿,体现了 时代精神,实现
了诉讼程序的公开化、民主化、现代化,标志着我国法制建设的
重大进步。 此外,为了简便、快捷地处理经济纠纷,规范非诉讼
程序,还制定了仲裁法。上述法律的制 定,能够较好地适应诉讼
活动和仲裁活动的需要。下一步需要制定引渡法、海事特别程序
法 (上述2件已列入规划)等法律。

  从上述分析看,7个法律部门现有的法律已初具规模,但需要
制定的法律和需作重大修改的 法律还有相当的数量,初步考虑约
有100件左右。其中有一些重要的法律,如立法法、监督 法、新
闻法、出版法、结社法、物权法、行政程序法、税收方面的法律
和社会保障方面的法 律等,都是形成法律体系所必不可缺少的。
四、达到形成有中国特色社会主义法律体系目标的主要措施

  为了达到形成有中国特色社会主义法律体系的目标,建议采
取以下措施。

  (一)制定科学的立法纲要和立法规划

  按照党的十五大提出的立法目标和要求,今后十二年立法的
任务仍然十分繁重。需要通盘考 虑,妥善安排,有计划、有重点
、有步骤地进行,做到年度有计划,五年有规划,长远有纲 要。
九届全国人大常委会已经制定了本届的五年立法规划。下一步需
要拟订出一个统揽全局 ,指导今后十二年立法工作的纲要。

  (二)进一步完善法律案的起草、审议制度

  要加强对法律起草工作的组织和领导。从立法实践来看,法
律起草中影响立法质量和立法效 率的突出问题是有些法律草案的
起草工作起点不高,主要表现为:有的法律草案是由主管部 门起
草,带有较强的部门利益和局限性;有的法律的立项及草案起草
缺乏事前的充分论证, 一些重大问题缺少实践经验,客观条件不
够成熟;有的法律草案涉及重大的体制改革和深层 次问题,起草
单位缺乏深入调查和全面把握,无力从全局上进行研究和提出带
有决策性的方 案。这些问题造成在草案的审议过程中产生较大分
歧意见,甚至长时间争论而难以通过。为 了改进法律草案起草工
作,一是对重要的立法项目,应当继续统一组织力量起草,实行
立法 工作者、实际工作者和专家学者三结合,取长补短,集思广
益。二是对需由国务院组织实施 的法律,主要由国务院组织起草
。人大常委会的立法工作机构和有关专门委员会可以适当的 方式
参与起草的论证和有关调查。三是在全国人大常委会统一安排下
,人大专门委员会有重 点、有选择地承担有关法律的起草任务,
同时进一步加强与有关法律起草部门的经常性联系 ,督促法律起
草部门按时完成起草任务。四是在草案拟定过程中,对经过反复
调查研究提出 的重大问题,应及时报到较高决策层进行研究,以
确定法律草案的工作方向,力求使一些复 杂的问题在提交审议前
得到较好的解决。

  为了提高常委会审议法律案的效率和质量,需要进一步完善
法律案的审议制度。一是坚持法 律案一般实行三审的制度。提出
法律案的部门和常委会工作机构应提供比较详细的说明和有 关的
参考资料。二是审议法律案时,要围绕难点问题进行充分讨论乃
至进行辩论,除分组审 议外,对一些重大问题可以进行大会讨论
,并要求有关部门到会提供背景情况和有关资料, 听取有利害关
系群体的代表的意见。在法律草案的修改过程中,要做好草案修
改的协调工作 ,充分发挥专门委员会的作用。协调工作也需要规
范化,讲求效率和实效。根据常委委员和 专门委员会的审议意见
,法律委员会要做好统一审议的工作。三是完善立法中的修正案
制度 。对法律草案中的重要规定分歧意见较大、又是实际迫切需
要解决的问题,在反复进行协调 仍难统一意见的情况下,可以将
不同意见作为修正案,或者提出备选方案,交付常委会以表 决方
式决定。

  立法工作要坚持走群众路线,广泛听取各方面的意见,特别
是注意听取基层的意见和不同意 见。要进一步扩大公众参与立法
的渠道,对一些关系到广大人民群众切身利益的重要法律案 ,在
制定过程中继续公布于众,广泛征集意见。要使立法过程成为一
种深入了解民情,充分 反映民意,广泛集中民智的决策过程。

  (三)进一步明确划分立法权限,完善授权立法

  宪法和有关法律对各层次的立法权限作了原则的规定,但还
不够具体,有必要进一步作出明 确划分,并通过制定立法法来加
以确定。

  1、关于全国人大和全国人大常委会的权限划分。专属于全国
人大及其常委会的立法事项 ,一般认为应包括:有关国家主权方
面的立法;有关公民基本权利义务方面的立法;有关全 国人大及
其常委会、地方人大和国务院、中央军委、最高人民法院、最高
人民检察院等国家 机关的职权及相互关系的立法;有关刑事法律
制度、民事法律制度和国家司法制度方面的立 法;有关国防、外
交方面的立法;有关国家财政、税收制度、劳动和社会保障制度
以及国家 的统一历法、标准、计量方面的立法等。上述立法事项
,在代表大会和常委会之间如何划分 ,还有待继续研究确定若干
基本界限。

  2、关于行政法规的制定权限。一种意见认为,宪法规定,国
务院“根据宪法和法律制定 行政法规”,在未制定法律或法律对
某些方面未作出规定的情况下,国务院无权制定这些方 面的行政
法规。另一种意见认为,宪法规定的国务院管理各项事务的职权
,也应当看作是制 定各方面行政法规的依据。可以考虑,行政法
规制定权采取授权加职权的原则。一是制定行 政法规要有宪法、
法律的明确、具体的授权;二是要在宪法、法律规定的职权范围
内,不能 超越行政机关的职权。 3、关于地方性法规的制定
权限。一种意见认为,凡属中央专属立法事项,地方未经授权 不
得立法,但地方可以为执行中央的立法而制定实施办法。对不属
于中央专有的立法事项, 中央和地方都可以立法,但中央享有优
先权。另一种意见认为,地方立法除了这种从属性之 外,还要强
调自主性。自主性表现为在下述三个方面可以先行制定地方性法
规:一是在中央 尚未立法的领域,本地区又迫切需要的;二是中
央正在酝酿立法,但需要一个调研、论证过 程,本地区又迫切需
要而条件已成熟的;三是属于本地区一些特殊性的问题,需要独
立解决 的。在我国的法律尚未完备的情况下,后一种意见有利于
发挥地方的积极性,并为立法提供 实践经验。但从长远来看,前
一种意见应作为一般原则,各地的特殊情况只能在国家法制统 一
的前提下才能予以考虑。

  4、关于授权立法的规范化。1979年以来,全国人大及其常
委会已作出了若干个授权决定 ,对于适应改革开放的需要起到了
积极的作用。但这种特殊的立法形式存在着一些问题:一 是授权
太笼统,不够具体。二是没有规范被授权立法的地位和立法程序
。三是没有规定时限 。四是缺少对授权立法的监控。1985年全国
人大关于授权国务院在经济体制改革和对外开 放方面可以制定暂
行规定或者条例的决定中,虽然规定了备案制度,但哪些是根据
授权制定 的并不清楚,因此都未备案。

  授权立法被当今世界许多国家所普遍运用,我国也必须重视
和充分有效地运用授权立法手段 。因此,需要完善授权立法,将
其规范化、制度化。要考虑解决以下几个问题:一 是确定授 权
主体的资格和授权权限。授权机关只能就自身享有立法权的事项
向下授权。二是界定能够 授权的范围,属于必须由最高国家权力
机关制定法律的事项不能授权立法;三是授权要具体 ,包括授权
目的、授权的事项范围、授权立法的形式、效力及适用范围、授
权的有效期限、 授权的监督方式和相应的监督程序等。

  (四)加强立法监督和法律解释,维护社会主义法制的统一

  坚持和维护社会主义法制统一,是宪法确定的一条基本原则
。从近几年的情况看,有些规范 性文件出现了与法律规范相冲突
的问题,这主要是因为备案审查等立法监督的制度不够完备 。需
要对立法监督工作采取以下措施:

  1、对不同层次法律规范的效力等级作出更加明确的法律规定
。即法律优于法规、规章; 行政法规优于地方性法规;地方性法
规优于本地方政府规章;地方性法规与各部委规章在各 自的权限
范围内施行。同时明确同一层次法律规范的适用原则,即:后法
优于前法,特别法 优于普通法,法律不溯及既往。

  2、进一步完善备案制度,加强对备案法规的审查。法律规定
必须上报备案的法规,应及 时、全部地进行备案。必须报备案而
未履行备案手续的,应视为未完成法定的程序。要认真 核查和纠
正不报、漏报的问题,严肃备案责任制度。鉴于备案的法规数量
相当大,需要研究 加强对备案法规的审查工作,并采取必要的措
施,充实机构和人员。还可以考虑规定公民、 法人和其他组织在
认为有关法规、规范性文件同宪法、法律相抵触时,有权提出申
诉,有关 机关应当进行审查。

  3、人大常委会应行使改变和撤销权。要明确行使改变和撤销
权的条件和规范。对与宪法 和法律相抵触的、超越权限或违反法
定程序制定的,以及同一层次的规范对同一事项规定不 一致的行
政法规、地方性法规,应当作出撤销或改变的决定。撤销是撤销
整个规范性文件, 还是撤销其中有抵触的部分,以及被撤销的规
范性文件在撤销前的实施效力等问题,也应当 明确。

  4、对备案审查的标准加以具体化。如何看待低层次法律规范
同高层次法律规范是否发生 抵触,目前有几种意见。一种意见认
为,应从严理解,法律已有原则规定的,法规或规章违 背了法律
原则就是抵触;另一种意见认为,应从宽理解,只有法律有明确
规定,法规或规章 作出与之相反的规定的,才是抵触。有些地方
根据本地的实际情况对法律作一些变通,不应 作为抵触处理。再
一种意见认为,理解抵触原则应从法律规范的权利义务关系上加
以界定, 如法规、规章在法律已有规定的情况下,增加公民的义
务、扩大国家机关的权力,应视为与 法律相抵触。如果是扩大公
民的权利或严格国家机关行使职权的程序,不应作为抵触处理。
考虑到我国现行法律一般都存在着强制性的规范和非强制性的规
范,另外对有些事项是允许 还是限制也未作明示性规定,因此,
审查是否发生抵触问题,需要分别不同情况进行判断。 作为一般
原则,应当是根据立法原意加以确定。

  立法解释是立法的一个重要补充形式,其任务是对法律规定
的原意作出解释,进一步明确界 限,使法律规范便于执行。同时
,立法解释对于纠正执法中的错误理解和适用问题,也具有 重要
的指导意义。近些年来法律解释工作存在的主要问题是,立法解
释工作远远不能适应实 施法律的需要,全国人大及其常委会这些
年来以明示的方式进行法律解释的为数甚少。由于 立法解释工作
薄弱,使司法解释的量比较大,其中具有明显的立法性质,如司
法机关针对有 些民事、刑事等法律发布的解释,规定了一些实体
性的内容,也使审判机关和检察机关之间 对同一法律问题的解释
出现矛盾。今后,全国人大常委会需要加强立法解释工作,将它
作为 一项经常的立法活动。可考虑先由全国人大常委会的有关工
作部门整理和列出需要进行立法 解释的主要问题,分两类处理:
一是从一些地方、部门就如何理解法律中的有关规定提出的 询问
中,挑选一些对实施法律有普遍指导意义的问题,形成立法解释
性文件,提请人大常委 会通过。二是对有些法律规定的含义各方
面争议较大、难于实施、必须进行立法解释的,由 立法机关进行
系统研究作出立法解释。

  (五)加强法理研究,加强立法队伍建设

  构建有中国特色社会主义法律体系,制定和修改法律,需要
有系统的理论指导。许多法律只 有从法理上加以研究,才能搞清
楚。特别是重要的基本法律,更必须联系法学理论进行研究 。立
法工作中遇到的一些争议问题解决不了,也往往与法理上没有搞
清楚有关。我国立法工 作已经积累了丰富的经验,应当以马列主
义、毛泽东思想、邓小平理论为指导,认真进行总 结,逐步建立
起适合我国国情的科学的法学理论体系,指导立法工作。

  立法是一项政治性、专业性、技术性都很强的工作。需要有
一支政治素质、业务素质都比较 高,能够从政治上,从全局和长
远角度把握政策,具有丰富的法律知识、基本专业知识和立 法工
作经验的立法专业队伍。目前,我国立法工作队伍还不能完全适
应这个要求,迫切需要 加强立法专业队伍建设。原有队伍要加强
培训。新增立法工作人员要有一定的资格要求。 

  从现在起到2010年,只有十二年时间。在这段时间里,要实
现党的十五大确定的建立有中国 特色社会主义法律体系的宏伟目
标,全国人大及其常委会肩负着非常艰巨的任务。在建筑这 一社
会主义法律大厦的过程中,必然会遇到各种复杂的问题,需要解
决我国社会主义事业发 展历史上未曾有的各种新课题。要保证如
期实现建立有中国特色社会主义法律体系的宏伟目 标,最关键的
是必须坚持和加强党对立法工作的领导。我们党领导人民制定宪
法和法律,党 也领导人民执行宪法和法律,并在宪法和法律范围
内活动。这是我国法制建设的一项根本原 则,也是做好立法工作
的根本保证。我们要在以江泽民同志为核心的党中央领导下,进
一步 做好立法工作,努力完成建立有中国特色社会主义法律体系
的光荣任务。 (作者为全国人大法律委员会主任委员,有
中国特色社会主义法律体系专题研究小组成员还 有:顾昂然、甘
子玉、于友民、王利明、王叔文、王家福、厉以宁、乔晓阳、刘
政、刘海年 、吴志攀、应松年、张晋藩、杨景宇、姜云宝、胡康
生、高铭暄、程湘清)

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