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我国人民代表大会制度的特点及其历史发展
      --全国人大常委会法制讲座第三讲讲稿


  刘政

  根据个人学习宪法和有关法律,学习党和国家领导人关于人
民代表大会制度的讲话和文 章的体会,谈谈对我国人民代表大会
制度的认识,简要介绍一下建国后人民代表大会制度的 历史发展
情况,供同志们参考。

  一、人民代表大会制度的内涵和特点

  什么是人民代表大会制度?这个问题须从国体和政体谈起。
所谓国体,是指社会各阶级 在国家中的地位,即国家的阶级性质
。包括哪个阶级是统治阶级,哪个阶级是被统治阶级, 对谁实行
民主,对谁实行专政等。它标志着国家权力的归属。所谓政体,
是指统治阶级用来 组织自己的政权、实现国家权力的组织形式,
是统治阶级为了反对敌人、维护自己而组织起 来的政权体系。国
体和政体是密切地联系着的,它们之间的关系是内容与形式的关
系。国体 是内容,政体是形式。一个国家采取什么样的政权组织
形式,是由这个国家的国体决定的。 同时,也与每个国家的政治
、经济、文化、民族等历史具体情况有关系。国体是决定性的,
但政体也很重要,它反映着国家本质,对实现统治阶级管理国家
的权力有重要作用。没有适 当的政权组织形式,国体就体现不出
来,国家权力就难以行使,阶级统治的任务就无法实现 ,直接影
响政权的巩固。所以,各个国家的统治阶级都要选择一种最适合
于自己的政权组织 形式。

  人民代表大会制度是根据民主集中制的原则,通过民主选举
产生全国人民代表大会和地 方各级人民代表大会,以人民代表大
会为基础,组成整个国家机构,实现人民当家作主的一 种政权组
织形式。它是我们党长期进行人民政权建设的经验总结,符合我
国国情,与人民民 主专政的国家性质相适应。宪法规定,中华人
民 共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国
人民代表大会和地方各级人民 代表大会。这是人民代表大会制度
的核心内容。宪法还规定,民主集中制是我国国家机构的 基本原
则。这个原则是建立在国家的一切权力属于人民的基础上的。整
个国家机构就是按照 一切权力属于人民和民主集中制的原则组成
并运转的。

  根据宪法的规定,人民代表大会制度的内涵主要有以下几个
方面:(一)全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由
民主选举产生,对人民负责,受 人民监督。民主选举,是民主集
中制的基础,也是人民代表大会的首要特征。如果不是民主 选举
产生的会议,就不能称为人民代表大会。这种选举,实质是一种
委托,即把本来属于人 民的权力,委托给自己选出的代表,由这
些代表,代表他们去行使国家权力。可见,选举制 度是人民代表
大会制度的一个极其重要的内容。它表明了人民代表大会权力的
渊源,即这种 权力来自人民。人民代表大会必须代表人民的利益
和意志行使权力,对人民负责,受人民的 监督。选民或选举单位
可以依照法定程序,罢免自己选出的代表。

  (二)国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大
会产生,对它负责,受它监 督。这一条是指人民代表大会作为国
家权力机关,与政府、法院、检察院的关系。人民代表 大会行使
国家权力,立法权、监督权、决定重大事项权、选举和任免权等
具有决定性意义的 权力由它自己行使,同时通过制定宪法和法律
,把人民委托给它的一部分权力授予由它产 生的政府、法院、检
察院等国家机关,分别行使国家的行政权、审判权、检察权等。
这些国 家机关决不能脱离或者违背人民代表大会的意志而进行活
动。

  (三)中央和地方的国家机构职权的划分,遵循在中央的统
一领导下,充分发挥地方的 主动性、积极性的原则。这一条是指
中央和地方的关系,即实行适当分权,发挥中央和地方 两个积极
性。全国人大及其常委会与地方人大及其常委会不是领导关系,
而是法律监督关系 、工作联系关系和一定的指导关系(主要指选
举工作)。国务院对地方各级人民政府是领导 关系。全国人大及
其常委会、国务院决定了的事情,地方必须遵照执行,同时给地
方以充分 自主权。这样,既有利于统一领导,又便于发挥地方的
积极性,加快社会主义现代化建设。 

  (四)人民代表大会及其常委会集体行使职权,按照少数服
从多数的原则民主决定问题。宪 法规定了各级人大及其常委会的
职权。全国性的重大问题经过全国人大及其常委 会讨论决定,地
方性的重大问题经过地方人大及其常委会讨论决定,而不是由一
个人或少数 几个人决定。这样就能够使国家的权力最终掌握在全
体人民手中。为此,人大及其常委会制 定了一系列会议规则和工
作制度,这也是人民代表大会制度的一个重要内容。

  我理解,以上四个方面互相贯通、结合,就构成了我国人民
代表大会制度的基本内容。 有的同志认为,人民代表大会制度仅
仅是指人大及其常委会的各项制度。这种看法是不够全 面的。这
样理解大大缩小了人民代表大会制度的内容和范围。实际上,人
民代表大会制度不 仅包括国家权力机关的各项制度,还包括国家
权力机关与人民关系的规定,国家权力机关与 其他国家机关关系
的规定,以及中央同地方国家机构职权的划分等。如果不了解这
些,就可 能对人大的性质、地位和作用有不那么正确的认识,对
说人大是国家权力机关就会感到不好 理解。周恩来同志曾经指出
,我们的政权制度是民主集中制的人民代表大会制度。这就是说
,人民代表大会制度是以人民选举产生的人民代表大会为基础的
整个政权体系、政权制度。 全面地、科学地理解人民代表大会制
度的内涵,可以使我们更好地实行这一制度,使所有的 国家机关
和更多的人了解这一制度,关心和支持人大的工作,真正按这一
制度办事。

  我国的人民代表大会制度,既同资本主义国家的“三权鼎立
”制度根本不同,也与列宁 、斯大林领导下建立的苏维埃制度有
所不同。它有哪些特点和优势呢?

  第一,我国人民代表大会制度体现了广泛的民主,是人民当
家作主的最好组织形式。

  我国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政
的社会主义国家。国家的这 一性质决定了,在我国人民是国家和
社会的主人。12亿人民管理国家,总得有个组织形式 。这个组
织形式,就是全国人大和地方各级人大。它能够便利人民行使自
己当家作主的政治 权利,能够便利人民群众经常通过它参加国家
的管理,从而得以充分发挥人民群众的积极性 和创造性。人民代
表大会是全国人民管理国家的基本组织形式,是我们在政权 工作
中走群众路线的最好的、最有效的、最重要的形式。中国人民就
是要用这样的政治制度 来保证国家沿着社会主义道路前进。各级
人民代表大会是在普选的基础 产生的。据近20年中历次县、乡
直接选举的统计,享有选举权和被选举权的人数,占18 周岁以
上公民人数的99.97%以上,参选率在90%左右。所选出
的代 表具有广泛的群 众基础,包括了各阶级、各阶层、各地区
、各民族、各方面的人士。人大代表来自人民,反 映人民的意见
和要求,代表人民决定国家和地方的大事。实践表明,通过人民
代表大会这种 组织形式,能够把人民内部不同阶级、阶层的共同
利益集中起来,能够反映和协调各方面的 特殊利益,把全国人民
的力量凝聚起来,紧密地团结在党中央的周围,共同去完成社会
主义 现代化建设的任务。这是任何资本主义民主制度所不可比拟
的。

  相反,资本主义国家议会无论如何标榜“民主”,实质上都
是被大资本家所操纵的。他 们的选举,是一种金钱与权力的交易
。据美国联邦选举委员会提供的数字,1994年11 月美国国
会议员选举中,各路候选人在为自己拉选票的宣传战中共花费5
.86亿美元。其 中,参议院每个议席的竞选经费为370万美
元,众院为39.4万美元。 在加利福利亚州 ,一名共和党候
选人和一名民主党候选人竞选一个参议院议席,竟花费4300
万美元。在 这种金钱较量的竞选中,很难设想有哪位工人、农民
能当选。他们选出的议员,虽然也有一 些声望较高的人士,但大
都是资本家和资产阶级的代理人、辩护士。恩格斯曾一针见血地
指出,这些人把政治变成一种收入丰 厚的生意,表面上是为国民
服务,实际上都是统治和掠夺国民的。

  我国的人民代表大会制度,与十月革命后建立的苏维埃制度
也不完全相同。我国除了工农联 盟外,还包括同其他爱国人士的
联盟,具有更广泛的群众基础。

  第二,我国人民代表大会制度充分体现了民主集中制原则,
能够使各个国家机关协调一 致地进行工作。

  在社会主义制度下,形成了全体人民根本利益的一致。我国
可以而且必须由人民代表大 会统一行使国家权力;同时在这个前
提下,对于国家的行政权、审判权、检察权等,也都有 明确的划
分,使国家权力机关和行政、审判、检察等国家机关能够在各自
的职权范围内进行 工作。国家机构的这种合理分工,既可以避免
权力过分集中,又可以使各项工作有效地进行 。人大、政府、法
院、检察院都是代表人民利益、为人民服务的,他们的根本目标
相同,只 是分工不同,职责不同。人大同政府、法院、检察院之
间的关系不是对立的,而是监督与被 监督的关系。这种监督也是
一种支持,它可以使政府、法院、检察院的工作以人民代表大会
及其常委会为依靠,获得强有力的支持;又可以把政府、法院、
检察院的工作置于人民代表 大会及其常委会的有效监督之下,尽
可能地避免失误。毛泽东同志早就指出,没有代表大会 作依靠的
政府,处理事情往往脱离群众的意见。只有以人民代表大会作依
靠,政府的力量才 特别强大。

  资本主义国家大都实行三权鼎立或三权分立制度。立法、行
政、司法三个国家机关之间 经常摩擦、扯皮、互相牵制,致使许
多重要国事无法得以及时决断。美国国会通过的法案往往被否决
,仅在罗斯福任总统时就达580次之多。美国总统提出的议案
常常被搁置,如提出 建立海军部的议案得到国会同意用了10年
,建立内政部用了39年,司法部用了40年, 劳工部用了45
年。一些资产阶级学者也认为,权力分立论不符合积极增进效率
的原理,它 是以对国家权力及其行使人持怀疑的、不信任的、猜
疑的态度为出发点的。美国第28任总 统伍德罗·威克逊在《国
会政体》一书中,总结美国实行这个制度一百多年的历史后得出
的 结论是:“这种制约和平衡,在实际生活中恰好是功过参半”
。一些西方学者认为,他们国 家实行这个制度,在一定程度上防
止了个人独裁专制,保持了社会稳定,但也暴露了严重的弊端。

  第三,我国人民代表大会制度是党领导的人民民主制度,它
便于实现党对国家事务的领导。

  人民代表大会制度是党领导人民创立的,它的发展和完善也
是在党的领导下进行的。没有共产党的领导,就不可能改变中国
人民几千年来受奴役、受压迫的地位,就不可能建立人 民民主专
政的政权,也不可能实现社会主义的现代化。中国共产党的领导
地位和作用,是在 长期革命斗争中形成的,是我国宪法确认的,
是由党的先进性以及它与人民群众的密切联系 所决定的。我们党
除了全国各族人民的根本利益外,没有自己任何特殊的利益。因
此,党对 人民代表大会的领导,有利于发挥国家权力机关的作用
,便于把党的主张变为国家意志,动 员和组织全国人民一起行动
。

  现代社会,几乎所有国家的政治制度都是以政党制度作基础
和依靠的。三权分立制度是 同资产阶级两党或多党分赃制度联系
在一起的,议会成为资产阶级政党争夺权力的主要场所 。我国决
不能搞西方国家的多党制。如果那样做,必然要取消共产党的统
一领导,从根本上 损害全国各族人民政治上的团结和道义上的一
致,导致政治纷争的局面,危害国家和人民的 根本利益,破坏国
家的统一和稳定。我们实行的是共产党领导的多党合作制,中国
共产党居 于领导地位,是执政党,各民主党派是参政党,具有宪
法赋予的参政权力。这是区别于西方 国家议会制的根本之点。

  我国人民代表大会制度除了以上三个基本特点外,在组织形
式上还有两个明显的特点。一是 我们实行的是人民代表大会一院
制,不搞两院制。据统计,现在实行两院制的有英、美、德 、日
、法等40多个国家,其中以西方国家居多。采取一院制的有丹
麦、芬兰、西班牙、葡 萄牙、突尼斯、毛里求斯等80多个国家
,一般是比较小的国家和发展中的国家。邓小平同 志指出,我们
实行的就是全国人民代表大会一院制,这种体制符合中国实际,
很有助于国家 的兴旺发达,避免很多牵扯。二是我国全国人民代
表大会设立常委会,作为最高国家权力机 关的常设机关。之所以
这么做,是由于全国人民代表大会的代表人数较多,不便于经常
开会 ,讨论问题,设立常委会便于全国人大闭会期间经常行使国
家权力,更有效地发挥人民代表 大会的作用。但不能说全国人大
常委会也是一个最高国家权力机关。我国的最高国家权力机 关只
有一个,那就是全国人民代表大会。全国人大常委会隶属于全国
人大,受全国人大的领 导和监督,对全国人大负责并报告工作。
可以说全国人大常委会是最高国家权力机关的组成 部分。

  二、建国后人民代表大会制度的发展过程

  人民代表大会制度是一个好的制度,但是实行这一制度并不
是一帆风顺的。在我们这样 一个经历了长期封建社会、缺乏民主
和法制传统的大国,真正实行这个制度会遇到很多困难 和阻力。
回顾建国以来的历程,人民代表大会制度的建设和发展,大体经
历了四个阶段。

  (一)建国初期的四年,从中国人民政治协商会议和地方各
界人民代表会议向各级人民 代表大会的过渡。

  中华人民共和国成立时,就确定了国家的政体是人民代表大
会制度。但是,建国初,由 于召开普选产生的各级人民代表大会
的条件还不成熟,采取了过渡的办法,即在中央由中国 人民政治
协商会议第一届全体会议代行全国人民代表大会的职权,选举产
生了中央人民政府 委员会,并赋之以行使国家权力的职能;在地
方,则普遍召开了各界人民代表会议,逐步代 行人民代表大会的
职权,选举产生本级人民政府。人民代表会议与人民代表大会的
区别,一 是代表产生的方式不同,前者是协商产生的,后者是选
举产生的;二是性质不同,前者是咨 询机构,后者是国家权力机
关(代行人民代表大会职权的人民代表会议,则具有国家权力机
关性质)。

  建国前夕和建国初期的四年,党中央和毛泽东同志非常重视
召开人民代表会议的工作。毛泽 东同志是我国人民代表大会制度
的主要创始人。他早在1940年发表的《新民主主义论》中就 提出
,新民主主义共和国的政体是民主集中制的人民代表大会制度。
从1949年8月至1 2月,毛泽东同志关于召开各界人民代表
会议的文电有19篇之多 。他要求把召开各界人民代表会议“当
作一件大事去办”;认为这种代表会是“党和政权的 领导机关联
系群众的最好组织形式”;要求“必须反对形式主义,每次会议
要有充分准备, 要有中心内容,要切切实实讨论工作中存在的为
人民所关心的问题,要展开批评和自我批评 。”“人民政府的一
切重要工作都应交人民代表会议讨论,并作出决定。必须使出席
会议的 代表们有充分的发言权,任何压制人民代表发言的行动都
是错误的。”“以既能保证会议由 我党领导,又能养成民主精神
为原则。”其他中央领导同志也有一系列精辟论述。刘少奇同 志
1951年2月在北京市人民代表会议上的讲话,系统地阐述了
人民代表大会制度的性质 和功效,提出了我们的基本口号是民主
化和工业化。中共中央就 召开各界人民代表会议发出了三篇指示
。中央人民政府委员会先后通过了省、市、县各界人 民代表会议
组织通则。政务院先后通过了区、乡各界人民代表会议组织通则
。可以看出,建 国初我国民主政治建设开了个好头,各界人民代
表会议在团结和动员人民群众完成土地改革 、镇压反革命、恢复
和发展生产、民主法制建设等方面发挥了重要作用。

  (二)从1954年到1966年,人民代表大会制度全面
确立和曲折发展。

  从1953年下半年起,在全国范围内进行了我国第一次空
前规模的普选。在此基础上 ,由下而上逐级召开人民代表大会。
1954年9月,第一届全国人民代表大会第一次会议 召开,它
标志着我国人民代表大会制度从中央到地方系统地建立起来了。
这次会议通过的新 中国第一部宪法,是毛泽东同志亲自主持起草
的,它对人民代表大会制度作出了一系列具体 的规定。一届全国
人大一次会议的召开和新宪法的制定,是我国民主和法制建 设的
里程碑。此后,从1954年9月到1957年上半年的三年,
是人民代表大会的工作 活跃的三年,也可以说是建国以来人大工
作最好的历史时期之一。这三年,全国人大及其常 委会通过了8
0多个法律、法令和有关法律问题的决定,审查批准了“一五”
计划和年度经 济计划、预算,决定了综合治理黄河的方案等。在
人代会和全国人大常委会会议上,认真开 展批评和自我批评,政
治生活比较活跃。代表工作相当出色,根据毛泽东主席的提议,
从1 955年起每年组织全国人大和省级人大代表进行两次视察
。还开展了代表检查工作的活动 。

  但是,从1957年下半年反右斗争起,“左”的思想日益
严重,民主集中制遭到损害 ,国家政治、经济、社会生活出现不
正常的情况,人大及其常委会的工作也难以开展。表现 在,人大
和人大常委会会议不能按时召开,如二届全国人大第三次会议推
迟了三次,与第二 次会议间隔了23个月。宪法规定的一些职权
的行使受到影响,如年度计划、预算等在大跃 进 时期一再变化
,拿不出来东西来交人大审议。立法工作也基本停顿下来,监督
工作更是流于 形式。全国人大常委会副秘书长兼办公厅主任张苏
回忆那时情况说,三年困难时期,人大开 会要审议经济计划,国
务院拿不出来。那时也没有法律需要立,确实无事可议。196
2年 之后,情况有所好转,但人大工作也没有恢复到1957年
前的水平。

  (三)“文化大革命”的十年,人民代表大会制度遭受严重
破坏。“文化大革命”开始后,首先停止了人大的活动。19
66年7月7日,三届全国人大 常委会举行第二十三次会议,这
也是本届人大常委会的最后一次会议。康生到会上宣布说, 一个
轰轰烈烈的史无前例的无产阶级文化大革命运动开始了,这是全
国性的大鸣、大放、大 辩论、大字报的全面的大民主运动。在革
命运动中,少开一次会(指人代会)或迟开一次会 ,是可以的,
允许的。于是没有经过讨论,就通过决定:三届全国人大二次会
议改期召开, 具体日期另行决定。这样,在长达八年零六个月的
时间内,全国人大及其常委会没有举行过 一次会议。国务院难以
正常工作,地方人大及其人民委员会则被所谓的“临时权力机构
”革 命委员会所取代,公、检、法机关被砸烂,造成了全国性的
大动乱。

  “文化大革命”中,从政治制度上看,有两种现象很值得注
意。一是轻视原有的人民代 表大会的组织形式,企图寻求建立一
种“新的”组织形式。1966年8月,党的八届十一 中全会通
过的《关于无产阶级文化大革命的决定》(即《十六条》)中规
定,文化革命小组 、文化革命委员会和文化革命代表大会“是无
产阶级文化大革命的权力机构。”毛泽东同志 称赞北京大学聂元
梓等人的那张搞乱全国的大字报为“20世纪60年代的北京人
民公社的 宣言”,并考虑建立北京人民公社的问题。张春桥心领
神会,立即把上海夺权后建立的机构 定名为“上海人民公社”,
作为上海市的临时权力机构。随后,在全国建立了所谓“临时权
力机构”--“革命委员会”,这种“革命委员会”是在对原有的
合法的人 民政权全盘否定的基础上建立起来的一个‘怪胎’。它
集党、政、军大权于一身,全揽行政 、司法、党务等各项工作,
是一种党政合一、权力机关和行政、审判机关合一的混合体。这
种所谓“一元化”的政治体制,是我国政治体制在职能、结构上
的一次大倒退。第二个值得 注意 的现象是否定选举制度。19
68年《红旗》杂志第四期社论说:“迷信选举,这也是一种 保
守思想”,革命委员会“不是选举产生的,而是直接依靠广大革
命群众的行动产生的”, 它“比以前单纯用选举产生的更合于无
产阶级民主,更合于民主集中制,更能深刻得多地反 映无产阶级
和劳动人民利益”。这真是奇谈怪论,荒谬至极。否定了选举制
度,就进入了专 制的大门。“文革”中产生的一些“革命委员会
”对人民实行专制的事实,说明了这一 点。 “文革”后期,在
1975年1月召开的第四届全国人大会议的代表也不是由选举
产生的, 而是采取所谓“民主协商”方式产生的。这很难称得上
是一次真正的人民代表大会。当然, 这次全国人民代表大会的召
开也是有意义的,它表明了人民代表大会制度尽管受到了严重损
害,但它的根基仍然存在。在这次会议上,周恩来同志作了政府
工作报告,重申了我国发展 国民经济的两步设想,鼓舞了全国人
民建设社会主义的信心;还经过激烈的斗争,挫败了“ 四人帮”
组阁的阴谋,产生了以周恩来、邓小平同志为核心的国务院领导
机构,这是应当肯 定的。四届全国人大只召开了一次会议,由它
产生的全国人大常委会在粉碎“四人帮”之前 也只开了两次会议
,所以四届全国人大起的作用是有限的。

  (四)从粉碎“四人帮”特别是党的十一届三中全会至今,
人民代表大会制度恢复和 进一步健全,人大工作取得了重大进展
。

  粉碎“四人帮”后,全国人大常委会恢复活动;地方各级人
民代表大会陆续召开。19 78年2月26日五届全国人大一次
会议举行,至此各级人大都恢复活动。1978年12 月召开的
党的十一届三中全会,总结了历史的经验,特别是“文化大革命
”的沉痛教训,在 作出把党和国家的工作重点转到社会主义现代
化建设上来的重大决策的同时,提出发展社会 主义民主、健全社
会主义法制,使民主制度化、法律化的任务。这次会议开辟了改
革开放和 集中力量进行社会主义现代化建设的历史新时期,人民
代表大会制度建设和人大工作也进入 了一个新的发展阶段。

  党的十一届三中以后,人大工作很快实现了历史性转变,尤
其是立法工作打开新局面。 五届全国人大二次会议制定了刑法、
刑事诉讼法、选举法、地方组织法、人民法院组织法、 人民检察
院组织法和中外合资经营企业法七部法律。它标志着我国立法工
作在沉寂了二十多 年后又重新恢复并取得重大突破,也显示了最
高国家权力机关工作的实效,给人们以极大的 鼓舞。邓小平同志
高度评价说,由此“全国人民都看到了严格实行社会主义法制的
希望。这 不是一件小事情啊!”随后,又开始了修宪工作,经过
两年零四个月的努力,1982年1 2月五届全国人大五次会议
通过了新宪法。这是一部好宪法,它对我国新时期的根本任务和
政治、经济、文化制度作出了一系列重要规定。尤其是在健全人
民代表大会制度方面,作出 了一些新的重要规定,对坚持和完善
人民代表大会制度、发挥国家权力机关的作用,具有重 要的现实
意义和深远的历史意义。

  随着我国政治、经济和社会生活的发展,特别是确立了经济
体制改革的目标是建立社会主义 市场经济体制,党中央又及时提
出了依法治国的方针。1996年2月,江泽民同志在中央 举
行的法制讲座结束时的讲话中,对这个方针作了全面、系统地阐
述。随后,把“依法治国、 建设社会主义法治国家”的方针,载
入了八届全国人大四次会议通过的《国民经济和社会发 展“九五
”计划和2010年远景目标纲要》。党的十五大再次郑重地把
它肯定下来。江泽 民同志在代表党中央所作的报告中指出:“依
法治国,是党领导人民治理国家的基本方略” 。“共产党执政就
是领导和支持人民掌握管理国家的权力,实行民主选举、民主决
策、民 主管理和民主监督,保证人民依法享有广泛的权利和自由
,尊重和保障人权。”依法治国方 略的提出和江泽民同志的论述
,对人民代表大会制度建设和人大工作,有重要的指导意义; 同
时也为人大工作注入了强大的推动力。

  改革开放二十年来,各级人大及其常委会在党的领导下,认
真履行宪法和法律赋予的职责, 积极探索,勇于实践,各方面工
作取得了较大进展。立法工作成绩显著。全国人大及其常委 会通
过了338个法律和有关法律问题的决定(法律239个,有关法律
问题的决定99个 ),地方人大及其常委会制定了6000多个
地方性法规。各级人大及其常委会审议决定了 全国的和地方的一
些重大问题,包括国民经济和社会发展的中长期计划、年度计划
和预决算 ,关于兴建长江三峡工程的决议等。监督工作取得了一
定的进展,尤其是地方人大常委会创 造了代表评议、对人大及其
常委会选举和任命的干部进行述职评议、个案监督等形式和做法
,取得了良好的效果。人大及其常委会还依法选举和决定任命了
国家机关组成人员,指导了 县、乡两级人大代表的直接选举。并
加强了自身建设,建立了工作机构,造就了一支七万多 人的机关
干部队伍。国家权力机关在人民心目中的威望逐步提高,在国家
生活中发挥着重要 作用。当然,我国的人民代表大会制度还不够
健全,在一些具体制度方面还有缺陷,宪法规 定的人大及其常委
会的性质、地位和职权尚未完全落实,在一些方面差距还相当大
,人大工 作也存在不少问题和困难。但总的说,这二十年,是建
国以来人大工作最好的历史时期之一 。

  三、几点启示

  第一,建国以来的实践表明,坚持和完善人民代表大会制度
,是发展社会主义民主的根 本途径,对经济的发展、社会的进步
和国家的稳定,有重要的意义。 马克思主义认为,民主首先
是一种国家形式,一种国家形态。民主作为一种国家制度, 包含
了有关国家性质和政权组织形式两方面的制度,它们是辩证的统
一整体。我国建国之始 ,就确定了人民民主专政的国体,广大人
民群众成了国家主人,应当说实现了社会主义民主 的最重要内容
,或者说造就了社会主义民主的基本前提。但是,仅有国体上的
民主还是不够 的,还必须把它变成活生生的现实。这就是,人民
要通过人民代表大会制度去行使当家作主 、管理国家的权力。而
我们在相当长的一段时间内缺乏这个认识,认为夺取了政权、建
立了 人民共和国后就实现了民主,因而忽视了认真建设社会主义
民主制度的任务。以致在二十多 年的时间内没有重视人民代表大
会制度的作用,甚至把它弃置不用,给社会主义事业的发展 造成
的损失是严重的。大量的事实告诉我们,人民代表大会制度同国
家和人民的命运是息息 相关的。什么时候重视发挥人民代表大会
制度的作用,社会主义民主就比较充分,决策就比 较正确,国家
的政治生活就比较稳定,因而社会主义事业的发展就比较顺利。
反之,什么时 候轻视甚至忽视了人民代表大会制度的作用,社会
主义民主就会受到损害,国家政治、经济 和社会就会出现混乱,
人民就会陷入痛苦和灾难。

  如上所述,建国初到1957年前,我们党和国家比较重视
民主和法制建设,人民代表 大会在国家生活中发挥了较大的作用
。但是,1958年之后,究竟搞人治还是搞法治 成了问题。有
人甚至提出“党的领导人讲话、人民日报社论都是法律,而且是
更重要的法律 。”这种认识不能不给党和国家的事业造成损失。
“大跃进”时期,国民经济计划和预算往 往不提请人代会审查批
准, 即使经人代会审查批准了的也可以随意变更,想怎么办就怎
么办,打乱了正常的国家秩 序。1958年2月,在一届全国人
大五次会上,薄一波副总理受国务院委托作的关于19 58年国
民经济计划报告中,提出1958年钢产量指标为624.8万
吨,比1957年 实际产量535万吨增长17%。人代会批准
了这个计划和报告。但未经过人大就把195 8年钢产量的指标
改为1070万吨。由此引发了大炼钢铁的群众运动,造成了国
民经济的 混乱。还有,成立人民公社涉及宪法规 定的基层政权
体制,也不经人大。至于“文化大革命”中,停止全国人大及其
常委会的工 作,取消地方各级人大,肆意践踏民主、法制,所造
成的灾难,更是极为惨重的。

  教训在哪里?这不能只从个人身上找原因。最根本的还是一
个制度问题,党也好,国家也 好,民主集中制,特别是民主、法
制被破坏了。党中央和邓小平同志指出,发展社会主义民 主,加
强社 会主义法制,使民主制度化、法律化,使这种制度和法律不
因领导人的改变而改变,不因领 导人的看法和注意力的改变而改
变,切实做到有法可依,有法必依,执法必严,违法必究。 这是
历史发展的客观要求,也是各族人民的根本利益和共同愿望。在
这个问题上,我们决不 可以疏忽、动摇,也决不应该疏忽、动摇
。

  有鉴于此,邓小平同志着重提出:“现在我们要认真建立社
会主义的民主制度和社会主 义法制。只有这样,才能解决问题。
”十一届六中全会关于建国以来党的若干历史问题的决 议中指出
,逐步建设高度民主的社会主义政治制度,是社会主义革命的根
本任务之一。建国 以来没有重视这一任务,成了“文化大革命”
得以发生的一个重要条件,这是一个沉痛教训 。必须根据民主集
中制的原则加强各级国家机关的建设,使各级人民代表大会及其
常设机构 成为有权威的人民权力机关。江泽民同志指出,建设社
会主义民主政治,最重要的是坚持和 完善人民代表大会制度。这
是全党、全国人民和各个国家机关共同的划时代的历史任务,也
是一个长期的艰巨的任务。

  第二,建国以来的实践表明,人大及其常委会必须把加强社
会主义民主法制建设作为自 己的根本任务,认真履行宪法赋予的
职权,才能发挥应有的作用。1978年底召开的中央工作会
议上,叶剑英同志在讲话中深刻指出:“人大常委会如 果不能尽
快担负起制定法律、完善社会主义法制的责任,那人大常委会就
是有名无实,有职 无权,尸位素餐,那我这个人大常委会委员长
就没有当好,我就愧对全党和全国人民”。邓 小平同志讲话中强
调指出,为了保障人民民主,必须加强法制。过去往往把领导人
说的话当 做“法”,不赞成领导人说的话就叫做“违法”,领导
人的话改变了,“法”也就跟着改变 。所以,应该集中力量制定
各种法律,做到有法可依,有法必依,执法必严,违法必究。新
时期的人大工作,就是遵循邓小平理论和党的基本路线,把加强
社会主义民主和法制建设作 为自己的根本任务,通过履行宪法和
法律赋予的职责,来为经济建设服务的。

  十一届三中全会以来,党和国家非常重视立法工作。 改革开
放以来,全国人大及其常委会一直把制定法律作为首要任务,省
级人大及其常委 会也把制定地方性法规作为一项重要任务。先后
制定了1982年宪法和一系列法律、法规 。它们在经济、政治
、社会生活中发挥着重要作用。党的十四大确定经济体制改革的
目标是 建立社会主义市场经济体制,并且载入了宪法后,我国立
法工作进入了一个新的阶段。19 93年11月,中共中央十四
届三中全会提出,必须围绕社会主义市场经济体制的基本框架 和
主要环节,建立相应的法律体系。改革决策要与立法决策紧密配
合,立法要体现改革精神 ,用法律引导、推进和保障改革顺利进
行。这就是说,法律不仅是经济生活的外部保障手段 ,而且更主
要是应成为经济生活的运行规则和调节手段。法律是市场经济的
最佳制度载体。 建立社会主义市场经济体制的过程,也是实现社
会主 义市场经济法制化的过程。八届全国人大及其常委会经过五
年的努力,初步实现了大体形成 社会主义市场经济法律体系框架
的任务。九届全国人大及其常委会继续以经济立法为重点, 抓紧
制定和完善社会主义市场经济方面的法律,如合同法、物权法、
证券法等;同时加强行 政立法和健全其他方面的法律。我国的立
法工作正在扎扎实实地进行。

  党的十五大提出,加强立法工作,提高立法质量,到201
0年形成有中国特色社会主 义法律体系。这是一项重大任务。我
们应当按照这一要求,对现有的法律、法规进行科学地 、实事求
是地分析和清理,看看已经有了哪些适应我国国情的法律?还缺
哪些法律?哪些法 律需要废止或者修改、补充、合并?初步分析
,我国现行的法律共有193件,其中宪法类 37件,民商法类
21件,行政法类60件,经济法类48件,社会法类10件,
刑法类1 0件,诉讼法类5件,已大体构成了一个部门较为齐全
的法律体系框架。当然,制定新的法 律和修改已有法律的任务还
相当繁重。同时,要认真总结我们自己的立法经验,借鉴外国的
有益经验,进一步提高立法质量(包括加强对法理的研究,加强
立法监督和法律解释工作, 保证法制的统一,进一步明确划分立
法权限,健全法律的起草制度、法律草案的审议和表决 制度、法
律草案有争议的重大问题的协调制度,以及法律实施后的评估和
反馈制度等,使制 定的法律更具有科学性和可操作性)。可以肯
定地说,我国 已经有了数量可观的大批法律,为形成有中国特色
社会主义法律体系奠定了良好的基础。并 在立法实践中,积累了
比较丰富的经验,这是一笔宝贵的精神财富。再经过若干年的努
力, 一定能够形成比较完备的有中国特色社会主义法律体系。

  监督工作也取得了一定的成绩。如常委会会议听取和审议国
务院及其部门、高法、高检 的工作报告,已形成制度;对计划、
预算执行情况的监督,有所改进和加强;执法检查监督 走上制度
化、规范化,取得了一定成效;地方人大创造了一些行之有效的
监督形式和做法等 。但同立法相比,监督工作还是人大工作的一
个薄弱环节。从六届全国人大以来,虽然对改 进和加强监督花了
很大力气,但人民群众和人大代表还是不满意,反映强烈。解决
这个问题 的难度较大,有认识问题,工作问题,还有体制问题。
人大监督不是孤立的,涉及整个国家 的体制,涉及整个民主法制
建设的进程。宪法对我国国家机构的设置和各个国家机关的职责
权限及相互关系,作出了明确规定。行政、审判、检察机关,都
由人大产生并对它负责,受 它监督,但是人大及其常委会不能代
替和干预他们在各自的职责范围内进行的工作。彭真同 志说,我
们的国家体制的确是各有职权、井井有条的。人大及其常委会在
工作中要严格依法 办事,既不能失职,也不能越权。对违反法律
的事情,人大就要管,不管就是失职。对政府 的日常工作,人大
不要干预,不要越俎代庖。这是做好人大监督应遵循的基本原则
,但具体 做起来有不少的问题和困难。在现实生活中,人大及其
常委会如何进行监督,既真正起到 法律监督和工作监督的作用,
又不过分牵制,无论是在监督的具体制度上还是方式方法 上,都
没有很好解决,有待于进一步探索、总结、完善。多年来,人大
代表和人民群众要求 制定监督法的呼声很高。看来 ,需要以宪
法为根据,以邓小平理论和党的基本路线为指导,从我国实际出
发,总结近些年 来各级人大及其常委会行使监督权的实践经验,
积极探索监督工作的新路子,争取制定出人 大监督的法律。

  第三,建国以来的实践证明,人大及其常委会能否成为有权
威的国家权力机关,在很大 程度上取决于自身建设,特别是组织
制度建设的状况。过去由于对人大工作重视不够,往往把人大
和人大常委会看成是安排照顾性的荣誉机构。因 而组成人员年龄
偏大,机构不健全,工作人员严重不足。近些年来,有所改变,
但随着社会 主义现代化建设的发展,人大及其常委会担负的任务
日益繁重,其自身建设与工作需要不适 应的矛盾还是相当突出。
这里,主要谈一下人大常委会的组织、制度建设问题。

  宪法和法律规定,人大常委会的组成人员不得担任国家行政
机关、审判机关、检察机关 的职务。这一规定的立法原义是什么
呢?彭真同志在关于宪法修改草案的报告中指出,这是 说“实际
上将有相当数量的委员是专职的”(这是宪法解释)。人大 常委
专职后干什么?主要是参加专门委员会的工作,拟订、审议和研
究议案,做系统的调查 研究,提出可供选择的方案。这些工作,
没有相当数量的委员专职去做是不行的。党的十三 大报告中提出
,在逐步实现委员比较年轻化的同时,逐步实现委员的专职化。
但是,宪法作 出这一规定至今十五年过去了,几次换届,人大常
委的专职化、比较年轻化的进展缓慢。这 种状况给人大常委会和
专门委员会的工作带来不少困难。人大常委专职化问题至关重要
。 五十年代,全国人大常委会按照规定每月至少举行两次会议,
还规定了常委会委员集体办 公制度,处理问题比较及时。现在常
委会的任务比那时更重了,应当是多数委员专职化,把 主要精力
放在人大工作上。这个问题解 决的如何,直接关系到人大常委会
审议议案的效率和质量,影响决策的民主化和科学化,也 关系到
人大的形象。人大及其常委会行使职权,必须严格遵循民主集
中制的原则。这里谈一下按程序办事的问题 。是不是按法定的程
序办事,是民主政治与专制政治的重要区别之一。民主政治是通
过一系 列法定的程序来管理国家的政治,而专制政治则是专制统
治者凭个人的意志来管理国家的政 治。人大及其常委会是从内容
到形式方面最能体现民主集中制的国家机关,它行使职权时必 须
遵循法定的形式和程序。没有一定的形式和程序,民主就体现不
出来。有人说,程序是行 动的民主。不无道理。全国人大及其常
委会从举行会议、提出议案到审议议案、作出决定, 都有一整套
法定的形式和程序。违背了这些形式和程序,也是违法,是不允
许的。按照法定 的形式和程序去做,也许有人嫌麻烦。但正是这
种“麻烦”的民主制度,确保制定的法律和 作出的决定,具有严
肃性和科学性。因此,讲民主就不能怕麻烦。民主集中制是终身
的大学 校。我们要“加紧对民主的学习、修养和锻炼”(刘少奇
同志语),增强民主精神和法制观 念,认真执行全国人大及其常
委会已经制定的各项议事规则和工作制度,并在实践中使之进 一
步完善。第四,建国以来的实践证明,加强和改善党对人大工
作的领导,是发挥国家权力机关作 用的根本保证。

  中国共产党是工人阶级的先锋队,是全国各族人民利益的忠
实代表,是我国社会主义事业 的领导核心。坚持党的领导,是建
设有中国特色社会主义民主政治的应有之义和根本保证。 我们党
是执政党。党的执政地位是通过党对国家政权机关的领导来实现
的。如果放弃了这种 领导,就谈不上执政地位。各级政权机关,
包括人大、政府、法院、检察院都必须接受党的 领导,坚决贯彻
党的路线、方针、政策。当然,党同政权机关的性质不同,职能
不同,组织 形式和工作方式也不同,它不能代替人大行使国家权
力。这里有一个正确处理党组织与国家 权力机关的关系问题。

  建国初,中央书记处有五位同志分别担任了中央人民政府委
员会主席、副主席、政务院 总理职务。这种领导人员“党政合一
”的形式,既是我们党取得执政地位的一种体现,也是 巩 固产
生的人民民主专政政权的需要。但它并不意味着党的机关即是国
家机关,也不是把党的 职能混同政府职能。党中央严格遵循 一
切行政命令应经过政权机关发出的正常程序。中央人民政府委员
会通过的法律法令及重大 方针,虽然都是由党首先创议,或拟出
初稿,但均经过政协全国委员会或其常委会(当时还 没有全国人
大及其常委会)讨论,提出补充、修改意见,然后提交中央人民
政府委员会或政 务院讨论通过,再颁布实施。1951年9月,
董必武同志在华北第一次县长会议的讲话中 ,充分赞扬和肯定了
这种领导方式,认为应运用到各地去。他进一步指出:“党对国
家政权 机关的正确关系应当是:一、对政权机关工作的性质和方
向应给予确定的指示;二、通过政 权机关及其工作部门实施党的
政策,并对它们的活动实施监督;三、挑选和提拔忠诚而有能 力
的干部(党与非党的)到政权机关去工作。”这三条,可以说基
本阐明了党与政权机关的 关系,对指导当时的工作是有益的。

  1954年,人民代表大会制度在全国范围内建立起来后,
党中央非常重视人大工作。 一些重大问题,包括关于根治黄河水
害和开发黄河水利的综合规划、1956年到1967 年全国农
业发展纲要(修正草案)、关于改进工业管理体制、商业管理体
制、财政管理体制 、税收管理体制的决定等,都是按规定程序提
交全国人大或它的常委会讨论通过后才去办的 。但是,1958年之
后,情况发生了变化,人大难以发挥作用,直到党的十一届三中
全会后才 有了根本改变。

  新时期,党非常重视 发展社会主义民主,健全社会主义法制
,强调在坚持党的领导和人民民主专政的基础上,健 全人民代表
大会制度。邓小平同志指出,党的工作的核心是领导和支持人民
当家作主。江泽 民同志在1990年的一次讲话中全面、系统地
阐述了如何在保 证党的领导的前提下充分发挥人大作用的问题。
他指出,党的领导是政治领导、思想领 导、组织领导,主要通过
政治原则、政治方向、重大决策的领导和思想政治工作,向政权
机 关 推荐重要干部等来实现。加强党的领导同发挥国家权力机
关的作用是一致的。党要尊重和支 持人大依法行使职权。党中央
关于国家事务的重大决策,凡是应该由全国人大决定的事项, 都
要提交全国人大经过法定程序变成国家意志。地方也应如此。我
们坚持党管干部的原则, 同时支持人大及其常委会依法履行人事
任免权。各级党组织都要遵守党章关于“党要在宪法 和法律范围
内活动”的原则和宪法关于“任何组织和个人都不得有超越宪法
和法律的特权” 的规定。加强党的领导同充分发扬民主和严格依
法办事是一致的。正是由于按照这些要求去 做,新时期人大工作
才取得了重大进展和成绩。

  从上可以得出这样的认识:党对国家事务实行领导是一条不
可动摇的原则。健全人民代 表大会制度,必须在党的领导下进行
。人大工作要善于领会和掌握党的路线、方针、政策, 并及时地
把党的主张通过法定程序变成国家意志,动员全体人民共同去实
现。同时,党也要 不断改进和完善对国家政权机关的领导方式,
以适应依法治国、建设社会主义法治国家的要 求。以上谈的不
妥之处,请同志们批评指正。

  (作者为全国人大法律委员会委员、研究员)

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