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全国人大常委会法制讲座讲稿之16
完善我国的社会保障法律制度


  龙翼飞

  建立一个现代化的、具有中国特色的社会主义社会保障体系
,直接关系到中国经济体制改革的成败、社会的全面发展和社会
的稳定。党和国家提出把做好社会保障工作作为当前全国的一项
重要、紧迫的任务,争取用5年左右时间,初步建立起与社会主义
市场经济体制相适应的社会保障体系。这项决策的意义是伟大而
深远的。从法律的角度来看,社会保障属于国家管理的一项社会
事务,属于政府的职能。健全、完善社会保障法律制度,使社会
保障法制化,应是国家需要采取的紧迫之策,也是长远之策。

  我们看到,近几年来,中国社会保障制度改革和发展速度之
快是前所未有的。经过共同努力,中国已经在社会保障制度领域
取得了三个方面的突破性进展,即形成了养老保险、下岗职工基
本生活保障和城市居民最低生活保障三条保障线,为中国的社会
保障制度增添了新的内容,为经济体制改革的顺利进行和社会的
稳定发挥了重要的作用。但是,中国现行的社会保障法律制度与
社会主义市场经济体制的建立和发展的客观要求仍有较大的差距
,需要不断完善。

  今天,我就《完善我国的社会保障法律制度》这个题目,向
各位领导同志汇报三个方面的学习和研究体会:

  一、社会保障法律制度与我国的社会发展

  (一)社会保障与社会保障法律制度

  “社会保障”系由英语中“Social Security”一词翻译而来
的,亦可译为“社会安全”。社会保障,是指国家为了保持经济
发展和社会稳定,对公民在年老、疾病、伤残、失业、遭遇灾害
、面临生活困难的情况下,由政府和社会依法给予物质帮助,以
保障公民的基本生活需要的制度。各国社会保障的项目广泛繁杂
,各有差异,概括起来一般包括社会保险、社会救济、社会福利
、社会互助和优抚安置等几大体系。

  在现代社会里,社会保障制度是国家的基本制度之一,是国
家通过立法建立起来的。社会保障法就是调整在社会保障中发生
的各种权利义务关系的法律规范的总称,同时也是社会保障制度
的法律表现形式。社会保障法律制度发展到今天,已成为当代各
国法律体系的重要组成部分。按照西方大陆法系国家对法律部门
的划分,社会保障法律制度既不属于公法,又不属于私法,而是
属于社会法的范畴,是一个独立的法律部门。世界大多数国家的
政府都很重视社会保障法律制度的建设,这是因为,国家对社会
成员的社会保障待遇标准只有通过立法才能加以确定和公之于众
,国家对需要保护的特殊群体给予的帮助只有通过建立法律制度
才能得以强制施行。因此,国家制定和实施的社会保障措施都被
纳入到了法制化的轨道。

  建立对公民的社会保障制度,是我国宪法的一项重要内容。
《中华人民共和国宪法》第四十四条规定:“国家依照法律规定
实行企业事业组织的职工和国家机关工作人员的退休制度。退休
人员的生活受到国家和社会的保障。”宪法第四十五条规定“中
华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下,有
从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享有这些权
利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。国家和社会保
障残疾军人的生活,抚恤烈士家属,优待军人家属。国家和社会
帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育。
”上述宪法规定,是中国社会保障法律制度的立法根据和最高法
律准则。

  社会保障法律制度应当包括如下基本内容:

  第一,社会保险法律制度。该制度具体规定对劳动者在年老
、失业、患病、工伤、生育等情况下获得帮助和补偿,即建立基
本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险制
度。

  第二,社会救济法律制度。该制度具体规定对公民在遭受自
然灾害或者生活发生严重困难的情况下获得经济帮助,即建立灾
民救济、城市居民最低生活救济、城乡特殊贫困人员救济等制度
。

  第三,社会福利法律制度。该制度具体规定对不同的社会成
员在分享社会发展成果方面获得的经济帮助,即建立老年福利、
托幼福利、残疾人福利、社区服务、城镇居民福利津贴等项制度
和设立文化、教育、卫生、保健等社会公益设施。

  第四,社会互助法律制度。该制度具体规定由不同的社会组
织建立其成员之间相互提供帮助,如工会组织建立的工会会员互
助金制度。

  第五,社会优抚法律制度。该制度具体规定由国家和社会对
军人和其家属提供社会优待和经济帮助,即建立优待军人和军人
家属、军人转业和退伍安置、军人伤残抚恤和死亡抚恤等项制度
。

  (二)社会保障法律制度的作用

  现代的社会保障法律制度是伴随着人类社会从农业社会向工
业社会的迈进而产生和发展起来的,本身就是社会进步的一种表
现。在自然经济社会里,社会成员的生活保障是以自给自足的小
农经济为基础的,体现为家庭自我保障,并未形成规范化、法制
化的社会保障制度。市场经济开创了现代社会保障法律制度的先
河。国家通过立法使社会保障成为政府管理的社会事务,并使之
具有强制性、普遍性、互济性和社会性。起源于19世纪末叶欧洲
工业社会的社会保障法律制度,经过100多年的历史发展,已经推
行到世界160个国家和地区,成为带有国际性的一项制度,成为各
国政府治国安邦的一项基本手段。在某种意义上可以说,社会保
障法律制度的完善与否,已经成为体现一个国家社会文明进步程
度的标志之一。

  社会保障法律制度在我国社会发展中的重要作用,表现在以
下几个方面:

  1、社会保障法律制度是建立和发展市场经济的必然要求

  市场经济是人类社会历史进步过程中不可逾越的经济发展阶
段,而社会保障法律制度是市场经济建立和发展的必要条件之一
。

  保护劳动力的再生产和合理配置劳动力资源是市场经济的客
观要求。在市场经济条件下,竞争机制所形成的优胜劣汰,必然
会造成部分劳动者被迫退出劳动岗位,从而使其本人和家庭因失
去收入而陷于生存危机;社会保障通过提供各种帮助使这部分社
会成员获得基本的物质资料,维持基本生活水平,从而使劳动力
的再生产成为可能。市场经济要求建立劳动力合理流动机制,社
会保障通过建立全社会统一的保障网络,打破了劳动者自我保障
或企业保障的局限,使劳动者在更换劳动岗位和迁徙时没有后顾
之忧,促进了劳动力的合理流动与合理配置。此外,随着市场经
济的发展,日益增多的社会保障项目,必然给社会成员提供更多
的社会保障服务,而社会保障的服务性工作的增多,也会增加劳
动者的就业机会。

  市场经济要求平衡社会供求关系,保持投资结构的合理化和
保证投资收益。社会保障的支出是随着市场经济的增长或下降的
运行变化情况而增减的。在经济发展强劲、失业率下降时,社会
保障的支出会进行相应的缩减,社会保障基金的存储规模必然会
因此增大,从而减少社会需求的急剧膨胀;而当经济衰退、失业
增加时,社会保障的支出会相应地增多,给失去职业和生活困难
的人们提供相应的购买能力,唤起社会的有效需求,并在一定程
度上促进社会的经济复苏。可以说,社会保障具有调节市场经济
中供求关系的蓄水池作用,能够在一定程度上平抑经济过热或过
冷的现象,促进国民经济的良性循环。社会保障基金经过长期的
积累,会形成庞大的资产,成为投资融资的一大财源。如果国家
通过立法规定社会保障基金的投资项目和投资比例,指导投资的
方向,会促进社会保障基金向国家基础设施和重点项目投资,从
而成为国家对国民经济进行宏观调控的有效手段。同时,社会保
障基金的有效投资收入,也会使社会保障基金本身保值增值。

  目前,国际社会对社会保障法律制度在市场经济中的作用已
经形成这样的共识,即社会保障不能被简单地看作是对国家的一
种负担,而应该把它看作是为了在经济中使工作能力、效率和动
力保持高水平的一种手段;如果一个国家缺少完备的社会保障体
系,特别是缺少产业工人的社会保险,那么,这个国家构建任何
一种市场经济体制都是不可能的。这种认识,值得我们深思。

  2、社会保障法律制度是社会公平的调节器

  社会公平,是人类社会发展中客观产生的一种需要。社会公
平体现在经济利益方面主要是社会成员之间没有过份悬殊的贫富
差别,即所谓“不患贫患不均”。在市场经济条件下,收入分配
机制与竞争机制相联系,必然形成社会成员之间在收入分配方面
的不均等,甚至收入相差十分悬殊,强者成为富翁,弱者陷于困
境。为了解决这一社会问题,就需要运用社会保障法律制度对社
会经济生活进行干预,通过提供社会保障措施,通过对社会成员
的收入进行必要的再分配调节方式,将高收入者的一部分收入适
当转移给另一部分缺少收入的社会成员,从而在一定程度上缩小
社会成员之间的贫富差距,弥补市场经济的缺陷,缓和社会矛盾
,以促进社会公平目标的实现。

  3、社会保障法律制度是维护社会稳定的安全网

  没有社会的稳定,就没有经济的发展和社会的进步,而社会
保障则是社会稳定的重要防线。社会保障法律制度本身就是一种
社会安全体系,它通过对没有生活来源者、贫困者、遭遇不幸者
和一切工薪劳动者在失去劳动能力或工作岗位后提供救助,满足
基本生活需要。保证其基本生活需求,消除社会成员的不安全感
,以维护社会稳定。因此,社会保障又被誉为“社会安全网”和
“社会减震器”。

  二、当代世界各国社会保障法律制度的发展

  (一)当代世界各国社会保障法律制度的主要类型

  由于世界各国的社会制度不同,经济发展水平不等,文化历
史各异,建立社会保障法律制度的时间先后不一,因而形成了不
同类型的社会保障法律制度。按照通常的分类标准,主要分为四
种类型:

  第一种类型:为“传统型”社会保障法律制度,美国、日本
等许多发达的资本主义国家都实行该类制度。这类社会保障法律
制度坚持“选择性”的保障原则,即对不同的社会成员适用不同
的保障标准,社会保障费用由国家、雇主和劳动者三方负担,社
会保障的待遇给付标准与劳动者的收入和社会保障交费相联系,
强调劳动者个人在社会保障方面应承担的责任。

  第二种类型:为“福利型”社会保障法律制度,英国、瑞典
、挪威等西欧和北欧部分国家实行该类制度。这类社会保障法律
制度坚持“普遍性”的保障原则,社会保障基金主要来源于国家
税收,社会保障的范围包括“从摇篮到坟墓”的各种生活需要,
给付的待遇标准是统一的。这种制度下的社会保障待遇水平过高
,国家负担过重,正在被迫进行调整。

  第三种类型:为“国家型”社会保障法律制度,前苏联以及
东欧等国家都曾实行该类制度。这类社会保障法律制度坚持“国
家统包”的保障原则,社会保障费用由国家和用人单位负担,职
工个人不必缴纳保障费用,社会保障的范围包括了职工的基本生
活需要,社会保障事务由国家统一设立的保险组织经办,职工参
加管理。这种社会保障制度的弊病很大,保险费用完全由国家和
用人单位包揽,造成企业负担过重,不利于企业参与市场竞争,
不利于劳动力合理流动,不利于职工个人树立自我保障的意识。
中国在计划经济条件下曾经实行的社会保障法律制度,也属于该
种类型。

  第四种类型:为“储蓄型”社会保障法律制度,新加坡、马
来西亚等新兴市场经济国家大都实行该类制度,这类社会保障法
律制度实行“个人帐户积累”的原则,社会保障费用由劳资双方
按比例交纳,以职工个人名义存入个人帐户,在职工退休或有其
他生活需要时,将该费用连本带息发给职工个人。这种社会保障
法律制度有利于树立自我保障意识,鼓励人们的劳动积极性,有
利于保障劳动者的基本生活需要,但它也存在不能对保险基金进
行必要的使用调剂和不能发挥社会保障的互助功能的缺陷。

  (二)国外社会保障法律制度的改革与调整

  现在国际上对社会保障法律制度进行改革与调整的最新提法
叫作“机构、制度和待遇重组”。一些国家在社会保障法律制度
方面的调整措施主要有:

  第一,通过立法改变社会保险基金的筹集模式。如对养老保
险的改革:一方面,严格控制社会统筹式的国家养老金的给付对
象和给付标准;另一方面,通过立法将个人帐户储存基金制的养
老金计划纳入养老保险基金法定强制执行计划,与国家的养老保
险计划并行。另外,国家还鼓励开办个人养老储蓄制度,国家给
予税收优惠。欧洲各国在养老保险体制方面所普遍采取的“三柱
体系”,正是这个社会保险基金筹集模式改革的典型代表。在该
体系中,第一柱是采用现收现付(由正在工作的一代人供养已退
休的一代人)方式筹集养老保险基金;第二柱则由雇员所在公司
和雇员共同缴纳养老保险金存入雇员个人帐户进行养老保险金积
累;第三柱是实行商业性的个人自愿养老保险计划,政府对个人
自愿养老保险金的储蓄实行一定数量的免税政策。由这三根支柱
撑起养老保险体系。采取这种筹集模式,使养老保险金积累的规
模在国内生产总值(GDP)所占的比重大大增加,对经济发展起到
了积极影响。

  第二,通过立法和严格执行措施,改变社会保障资金支出。
例如,削减社会公共福利开支,限制国家退休金发放数量,严格
审查领取社会救济、医疗补贴的社会成员的家庭经济状况,纠正
社会福利全民享受的传统做法。

  第三,通过立法改变社会保障的管理体制,完善并增强社会
保障的法律实施机制,使社会保障行政管理、事务经办和监督控
制分开,确保社会保障活动有效、依法进行。

  第四,通过立法调控社会保险基金的投资结构,加强社会保
险基金的运营管理。各国为了使社会保险基金保值增值并更好地
支持资本市场的发展,纷纷通过立法对社会保险基金的投资结构
和运营管理采取新的措施。例如,德国原来是利用保险法律对养
老保险基金进行约束的,但从1998年4月1日开始改由投资公司法
进行调整。在社会保险基金的投资结构方面,各国法律规定不一
,但都以立法形式规定了养老保险基金投资比例的法定上限。德
国法律规定:养老保险基金可投资于股票的比例为20%左右,具体
比例由各个养老保险基金计划灵活掌握;可投资于房地产的上限
为30%;可投资于流动资金的上限为49%。德国养老保险基金的资
产总额目前已达到3000亿美元,其投资结构的实际状况是:投资
于债券占75%,投资于房地产占13%,投资于股票占9%,投资于现
金储蓄占3%。英国、瑞士、法国、美国、意大利、日本、智利等
国家也都以立法形式规定了养老保险基金投资比例的法定上限。

  (三)当代世界各国社会保障法律制度的主要特点

  尽管当代世界各国的社会保障法律制度类型不同,但却显示
出这样一些共同的特点:

  1、在建立社会保障法律制度过程中发挥国家的主导作用。在
现代社会里,社会保障是由政府管理的一项社会事务,政府本身
就是社会保障法律关系的重要主体。社会保障法律所调整的是利
益冲突关系,经营者为追求利润,降低人工成本,不会主动为社
会保障基金增加投入,社会各种弱者群体为了分享社会发展成果
,又要求实现社会公平。国家应当而且也能够主动地利用对社会
的干预手段,通过立法,调整利益冲突,推动建立符合社会公共
利益的社会保障制度。社会保障从“家庭自我保障”和“慈善救
济”发展到现代意义上的社会保障正是各国政府运用法律手段强
制推行的结果。

  2、社会保障法律制度的建立和发展,与社会发展阶段和经济
发展水平相适应。世界各国的社会保障法律制度,都不是凭空建
立起来的,立法所确定的社会保障对象、社会保障项目、社会保
障待遇水平,无一不受到本国社会经济发展阶段和经济发展水平
的制约和影响。各国的社会保障法律制度都随着本国经济的发展
,呈现出社会保障对象的范围由窄到宽、社会保障项目由少到多
、社会保障标准由低到高的共同特点。例如,德国于1883年建立
社会保障法律制度时,其保障对象仅为工商业和手工业工人。美
国1935年公布《社会保障法》以后,到1950年通过立法确定了养
老保险待遇标准;从1950年到1998年,根据美国的社会经济发展
水平,此标准先后被修改了32次,养老保险待遇水平不断提高。
受亚洲金融危机的影响,新加坡经济衰退,1998年11月24日,新
加坡政府宣布从次年1月起两年内把雇主向国家交纳的养老抚恤基
金缴款数额由工人工资的20%下降到10%;工人和政府官员的薪水
削减5%到8%。

  3、社会保障法律制度的内容和模式选择,具有鲜明的国情特
点。纵观当今世界各国的社会保障制度,无一不是从本国的国情
出发,制定社会保障立法和相应的社会保障措施。例如,美国根
据联邦制这一国情,国会通过的联邦统一立法所规定的保障项目
和保障标准适用于全国,但允许各州通过立法增加保障内容。世
界人口老龄化速度加快,日本的人口老龄化问题更加突出,日本
政府率先作出反应,通过立法对原有的养老保险制度进行重大改
革,增大养老保险基金的积累,应对养老保险的各种需求,同时
延长退休年龄,推迟支付养老金期限。有些国家为了提高国民素
质,把义务教育和就业培训列入社会保障项目之中。有的发展中
国家,为了鼓励就业、消除“养懒汉”现象,不搞失业保险制度
。

  4、适应经济全球化的发展趋势,对社会保障法律制度进行必
要的调整。经济全球化趋势使各国经济的相互依存、相互影响日
益加深,要求各国积极参加国际经济合作,按照平等互利原则处
理双边甚至多边的国际经济关系,要求各国的法律作出相应的调
整。例如,劳动力的跨国流动,必然带来劳动者在就业、养老、
失业、医疗等方面的社会保障问题,需要通过调整社会保障法律
制度加以解决。近年来,许多国家如德国、法国、美国、意大利
、瑞士等,已经采取了互相签订双边协议的办法,解决两国劳动
者在对方国家从事工作遇到的社会保障问题。德国、美国和韩国
也对中国提出了类似的问题,要求中国在这些国家设立的公司为
其员工参加所在国的社会保险。还有的国家为了增强本国对劳动
力成本较低的其他国家的经济竞争力,采取了削减本国职工工资
和福利待遇的做法。

  三、建设具有中国特色的社会保障法律制度

  (一)我国社会保障法律制度的现状

  我国的社会保障工作始于50年代初。当时,新中国刚刚成立
,百业凋零,百废待兴,国民经济基础相当薄弱。党和政府高度
重视社会保障工作。1951年2月,政务院发布了《中华人民共和国
劳动保险条例》,这是新中国成立后的第一部社会保险法规,奠
定了我国社会保障法律制度的基础。此后,我国还陆续颁布和实
施了有关养老、医疗、工伤、扶贫、救灾、社会福利和优抚安置
等方面的规定,初步形成了与计划经济相适应的包括社会保险、
社会救济、社会福利和社会优抚安置在内的社会保障法律制度,
显示了劳动人民当家作主的权利和国家对劳动者权益的保护,体
现了社会主义制度的优越性。这一制度的建立,在相当长的时期
内,对发展我国国民经济、巩固国家政权、保障人民生活起到了
重要的作用。

  当前,我国的经济体制正由计划经济向社会主义市场经济转
轨,我国社会从农业社会开始向工业社会迈进,经济结构进行战
略性调整,形成以公有制为主体、多种经济成分并存的格局;国
有企业改革进入攻坚阶段,过去在计划经济体制下形成的社会保
障制度,已不适应社会主义市场经济的建立和发展的客观需要,
成为深化经济体制改革的制约因素。社会保障工作面临严峻的挑
战,急需进行改革。根据当前两种经济体制转换过程的实际,社
会保障法律制度改革需要一个渐进过程,要坚持低水平、广覆盖
、多层次的基本方针,逐步由“全部包揽”向“国家、单位、个
人”三方负担转变,由“企业自保”向“社会互济”转变,由“
福利包揽”向“基本保障”转变,由“现收现付”向“部分积累
”转变,由“政策调整”向“法律规范”转变。

  近两年来,我国社会保障法律制度的改革和发展迈出了较大
的步伐,已经形成了养老保险、国有企业下岗职工基本生活保障
和城市居民最低生活保障的“三条保障线”制度。在此基础上,
按照“逐步形成独立于企业事业单位之外、资金来源多渠道、管
理服务社会化的有中国特色社会保障体系”的思路,进一步深化
社会保障法律制度改革。

  第一,依法扩大社会保险的覆盖面和提高保险费征缴率。在
城镇强制推行以养老、失业、医疗为重点的社会保险。这既是增
加社会保障资金的重要途径,又是建立新体系的重要条件。同时
,中央和地方各级财政预算要适当调整支出结构,增加社会保障
支出比例。还要采取多种措施,开辟新的筹资渠道,补充社会保
障基金。

  第二,完善失业保险制度,加快劳动力市场建设。逐步使下
岗职工由企业再就业服务中心保障基本生活,转向享受失业保险
,走向劳动力市场就业。这项工作先在东部沿海地区和具备条件
的城市进行试点,总结经验后稳步推开。

  第三,积极推进养老保险社会化管理和服务。逐步做到退休
人员与企业事业单位相脱离,尽快实现养老金社会化发放,积极
开展退休人员由社区管理服务的试点。要加强对社区的领导和管
理,强化社区服务功能。同时,注意做好社会保障体制转换过程
中的工作衔接。

  但是,应该指出,我国的社会保障法律化程度较低,尚不能
给国家解决社会保障面临的严峻而复杂的问题提供充分、有效的
法律支持。

  我国社会保障法律制度存在的主要问题是:

  1、社会保障的立法不健全。社会保险是社会保障制度的核心
内容,但目前还没有建立起统一的、适用范围比较大的社会保险
法律制度,社会保险费用的征缴、支付、运营、统筹管理也不规
范;社会救济、社会福利和优抚安置的立法相当欠缺;社会保障
工作在许多方面只能靠政策规定和行政手段推行;国家立法滞后
,地方立法分散,统一的社会保障制度被分割。由此导致社会保
障的覆盖面小,保障程度差。目前在社会保障方面发生争议纠纷
进行仲裁或提起诉讼时,由于立法滞后,仲裁机构和人民法院无
法根据有效的法律规定对社会保障争议进行仲裁或判决,处于无
法可依的状态。

  2、现有的社会保障法律法规立法层次低,缺乏较高的法律效
力和必要的法律责任制度。社会保障法是我国法律体系中一个独
立的法律部门,应该由全国人民代表大会及常务委员会制定社会
保障的基本法律。但是,我国自1979年以来,却没有制定和颁布
实施专门调整社会保障关系的基本法律;有关社会保障的制度被
分散规定在不同的法律规范文件中。这种状况与社会保障法所应
处的地位是不相符的。完整的法律规范应当由假定、处理和制裁
构成,无法律责任、无制裁措施的法律规范,是一个有严重缺陷
的系统,无法发挥法律规范的强制功能。在我国已经制定出来的
社会保障法规中,比较普遍地存在着缺乏法律责任的现象,无法
确保社会保障措施的有效实施。

  3、社会保障的法律实施机制较为薄弱。合法的筹资机制、稳
定的保障机制、严格的管理机制、有效的运行机制,有力的监督
机制都不够健全。社会保障监督机构没有与管理机构严格划分开
来,缺乏对欠缴社会保险费的行为和拖欠离退休人员、失业人员
保险金行为的法律制裁措施;对非法挪用、挤占保险金的违法甚
至犯罪行为得不到及时惩处,保险基金的运营处于不安全状态。

  4、欠缺与WTO的社会保险规则相适应的法律规范。中国加入
WTO的进程已经进入最后阶段。加入WTO,必定会对中国的社会保
障法律制度特别是社会保险法律制度产生相当大的影响。但是,
中国目前尚未做好适应这一变化所应当进行的法制建设的准备。

  (二)完善我国社会保障法律制度的几点建议

  中国是世界上最大的发展中国家,仍处在社会主义初级阶段
,人口多,底子薄,各地经济发展状况不平衡。要在这样一个具
有12亿人口的大国建立起与社会主义市场经济体制相适应的完善
的社会保障制度,所遇到的情况和问题与经济发达国家是有所不
同的。我们必须从自己的国情出发,使社会保障水平与我国社会
生产力发展水平以及各方面的承受能力相适应;坚持效率优先、
兼顾公平的原则;坚持法律调整与特殊政策调整相结合,对社会
发展中某一特殊时期出现的急迫需要解决的特殊问题采取一些特
殊性的政策加以调整,如对国有企业下岗职工基本生活保障和再
就业工程,就是特殊阶段采取的特殊政策;借鉴和吸取国际社会
带有共性的经验,适当参照国际标准但不能照搬;总结我国社会
保障法制建设的经验,通过改革和制度创新,建立起具有中国特
色的社会保障法律制度。

  建立和健全社会保障法律制度,涉及的问题很多。我们建议
,当前应当着重解决如下几个问题:

  1、应当把社会保障立法作为建立我国社会主义市场经济法律
制度的重要组成部分,放在突出的位置上,抓紧制定社会保障的
基本法律。目前,通过立法建立和健全社会保障制度,为社会主
义市场经济的建立和发展提供良好的法律环境已成为当务之急。
社会保障的核心法律制度是社会保险制度,因此,应当由全国人
民代表大会常务委员会尽快制定和颁布在社会保障制度中处于核
心地位的《中华人民共和国社会保险法》。据了解,《中华人民
共和国社会保险法》的草案已经起草了多稿,其内容已经比较成
熟。因此,建议全国人民代表大会常务委员会在适当时候,及时
地审议该项法律草案。同时,由国务院尽快制定和颁布与该法相
配套的一系列条例,以保证社会保险工作有法可依。〖JP〗

  2、社会保障法律制度的立法内容应当与其他法律部门的立法
内容相衔接,以保证社会保障法律规范的有效实施。例如,社会
保险基金被违法挪用、挤占现象较为严重,使一些地方离退休人
员不能及时足额领取到离退休金,造成人民群众对政府的不满。
由于没有相应的法律规范制裁违法挪用、挤占社会保险金的行为
,所以,至今无法追究挪用、挤占保险基金行为人的法律责任。
现行的《中华人民共和国刑法》并没有相应的罪名对挪用、挤占
社会保险基金的行为加以制裁。为确保社会保险基金的安全,制
裁挪用、挤占社会保险基金的违法行为,建议全国人民代表大会
常务委员会制定和通过关于制裁挪用、挤占社会保险基金的违法
犯罪行为的补充规定。

  3、以法律手段解决社会保险金的支付风险问题。导致社会保
险金支付风险的主要原因是保险基金收支不平衡,特别是保险费
不能及时足额征缴。我们认为,我国的社会保险基金已经出现了
支付风险的前兆。近两年来,国家为了保证下岗职工的基本生活
和养老金的发放,从中央财政拿出几百亿元借给地方政府,地方
财政也相应拿出一定数额的资金,但这笔钱仅仅能管当年的社会
保障金发放。这种状况长期下去,国家和地方财政是很难支撑的
。社会保险基金的支付风险问题,其潜在的危险并不亚于金融风
险。银行对个人储蓄的支付风险,所涉及的是百姓的闲钱;而社
会保险基金的支付风险,所涉及的却是百姓的保命钱,严重影响
着社会的稳定。我们建议,必须通过立法解决社会保险费的收缴
问题,加大强制收缴社会保险费的力度,对欠缴、拒缴社会保险
费的,追究相应的法律责任。这是强化社会保险费的收缴功能、
达到社会保险基金收支平衡、防范社会保险基金的支付风险的重
要法律对策。

  4、保证社会保险基金的保值增值。社会保险基金的保值和增
值是社会保险基金运营管理的重要目标。根据过去的规定,社会
保险基金只能用于购买国债,这样做虽然能够保证社会保险基金
的无风险,但却难以保证社会保险基金的增值。如果社会保险基
金不能有效地增值,长期下去,会加重政府在社会保险方面的财
政负担,也会对被保险人未来能够获得的实际社会保障水平产生
不利的影响。我们建议,应当通过立法建立社会保险基金的安全
投资机制,如在规范金融秩序的条件下,严格规定社会保险基金
的投资方向和各项投资比例的上限,强化投资监管措施,保证社
会保险基金的保值与增值。目前,我们国家已经批准保险资金可
以通过购买证券基金的方式进入证券市场,这是中国社会保险资
金投资方式改革的创新措施。

  5、适应WTO的规则调整中国社会保险业的相关制度。第一,
中国加入WTO之后,有关社会保险业的市场开放应当按照循序渐进
的策略进行。第二,开展企业补充养老保险经营业务。第三,鼓
励中外保险公司扩大社会保险延伸服务。

  6、健全社会保障的司法机制。建议在人民法院设立劳动和社
会保障法庭,专门从事审理劳动和社会保障争议案件,使当事人
在其社会保障权益受不法侵害时获得有力的司法保护。在条件成
熟后,可借鉴国外普遍实行的专门法院审判方式,建立我国专门
的劳动和社会保障法院。在审判中充分体现出劳动和社会保障事
务的特殊性。人民法院对社会保障领域里发生的违法、犯罪案件
,应当依法及时审理;对拒不缴纳法定的社会保险费、拒不履行
支付保险金义务、不正当使用保险基金、贪污、挪用、侵占保险
基金的行为人,应当依法分别追究其刑事责任、行政责任和民事
责任。现在,有些地方在人民法院已设立了社会保障法庭,对欠
缴社会保险费的企业采取强制的司法措施以追缴社会保险费,对
侵害劳动者社会保障权益的违法行为进行制裁,充分运用司法机
制在保证社会保障法律实施方面具有的强制性和震慑作用。

  在一个从农业社会向现代工业社会迈进的、拥有12亿人口的
国度里,建设有中国特色的社会主义的社会保障法律制度,是人
类历史上前所未有的创举,是一个跨世纪的宏伟工程。我们坚信
,在以江泽民同志为核心的党中央领导下,经过不懈的努力,一
个健全的社会保障法律制度,必将为人民安居乐业、国家长治久
安、社会文明进步提供有效的保障,必将为把有中国特色的社会
主义事业全面推向二十一世纪增添光辉。

  (作者为中国人民大学教授)

 

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